Перспектива проведения референдума по Конституции становилась все более реальной. На референдум были бы вынесены два проекта — президентский и парламентский. В дальнейшем это могло привести к роспуску парламента и серьезной дестабилизации ситуации в стране по российскому варианту 1993 г. Сложность для Кучмы в этой ситуации состояла в том, что, в отличие от 1995 г., поддержка президента в обществе была уже не столь сильна. Ему все-таки нужно было добиться принятия Конституции парламентом. Поэтому угроза референдума казалась менее сильным аргументом, чем год назад, хотя широко использовалась президентской стороной начиная, со второй половины апреля[67].
Парламент принял согласованный проект Конституции в первом чтении 4 июня и назначил второе чтение на 19 июня. Но противостояние еще не было преодолено. Последний “решительный бой” развернулся в конце июня. Президент пошел на довольно оригинальную провокацию: с подачи Кучмы правые фракции добились принятия ст. 17 Конституции о недопущении на территории Украины размещения иностранных военных баз. Расчет был таков, что коммунисты и пророссийские депутаты провалят тогда весь проект Конституции и сами дадут повод для объявления референдума. Однако Рада неожиданно приняла эту статью, а после этого психологически важного момента депутаты стали принимать те статьи, которые еще неделю назад были предметом ожесточенных споров. Вечером 26 июня Л. Кучма все-таки принял решение о назначении на 25 сентября всенародного референдума по первому, наиболее радикальному, с точки зрения распределения полномочий в пользу президента, проекту Конституции. Фактически Л. Кучма встал на путь Ельцина в 1993 г[68].
Однако украинский парламент оказался менее твердым, чем российский, и под угрозой роспуска предпринял беспрецедентный шаг. В результате Конституция была принята полностью. После знаковой статьи о частной собственности на землю “левые” согласились на все президентские формулировки всех остальных статей. Таким образом, блеф Л. Кучмы (вряд ли он решился бы все же на референдум) оказал сильное воздействие на депутатов, и все прошло мирно. 315 депутатов проголосовали “за”, 36 – “против”, 12 – “воздержались”, а 30 депутатов не голосовали. Утром 28 июня Кучма “поблагодарил депутатов и отменил референдум”. Так неожиданно быстро завершился многолетний конституционный марафон, а Украина, наконец, обрела важнейший политико-юридический атрибут государственного суверенитета[69].
От президентской республики к парламентской
В 1996 г. Л. Кучма вел себя в традиционном стиле постсоветского авторитарного лидера. Сейчас Украина с подачи президента уверенно идет по пути становления парламентаризма, а все вопросы, связанные с выборами 2006 г., обсуждались в рамках новой институциональной парадигмы (блокирование партий, формирование коалиций и т. д.). Парламент на глазах становится все более значимым политическим институтом в стране. С 1 января 2006 г. Верховная Рада получила право формировать правительство и назначать премьер-министра[70]. Кандидатура главы правительства предлагается парламентским большинством. Он несет ответственность не только перед президентом, но и перед Верховной Радой. Наконец, парламент избирается не на четыре года, а на пять лет[71]. Иными словами, ответственность парламента и его полномочия существенно возросли. То же самое касается и кабинета министров, который отныне оказывается в одной лодке с парламентом. Президент, напротив, теряет существенную часть своих полномочий. Все это теоретически ведет к радикальной демократизации украинской общественной жизни и является побочным продуктом “оранжевой революции”, от которого, надо сказать, “оранжевая власть” отчаянно пыталась избавиться. Именно в этом странном обстоятельстве усматривается тенденция, необъяснимая с точки зрения того, что парламентаризм якобы по определению более выгоден новой элите, но не выгоден старой. Гораздо более вероятно то, что он перестает быть выгодным любой политической силе, как только она приходит во власть[72].
Факт инициирования политической реформы президентом Л. Кучмой в 2003 г. есть лучшее доказательство того, что далеко не всегда президентская форма правления гарантирует стабильность и безопасность власти. “Оранжевые революции” наглядно продемонстрировали степень зыбкости “тронов” на постсоветском пространстве. Жесткие вертикали, установленные в Украине и Грузии, не смогли справиться с революционным напором. Нельзя исключить того, что Л. Кучма уже в 2003 г. предвидел возможность такого развития событий и путем политической реформы планировал его предотвратить. Если бы не массированная поддержка, оказанная “оранжевым” извне, то сейчас президентом Украины был бы В. Янукович, а премьер-министром — Л. Кучма. Если Э. Шеварднадзе в условиях революции обеспечил себе неприкосновенность своими былыми заслугами в деле уничтожения советской империи, то Л. Кучма — путем хитроумной политической комбинации и пакетного соглашения, важнейшей частью которого была политическая реформа. Это означает, что институты сами по себе ничего не гарантируют элитам, но являются инструментами в руках людей и обстоятельств.
Нынешняя оппозиция президента В. Ющенко политической реформе свидетельствует о том, что пришедшие во власть при наличии такой возможности начинают ориентироваться на президентскую форму правления как более консервативную и способствующую удержанию позиций. После прихода во власть “оранжевые силы” отнюдь не стремились к тому, чтобы сделать украинскую политику более демократичной. Их интересовал именно доступ к власти, а не изменение правил ее функционирования. Лишь став премьер-министром, а, позднее оказавшись в новой оппозиции, Юлия Тимошенко превратилась в сторонника политической реформы. Только через парламент (или “революцию”) она имеет шансы вернуться на Олимп украинской политики. Иными словами, любая постсоветская власть склонна к консервации своего положения и, если возможно, делает это через президентскую форму правления, а любая оппозиция стремится к усилению роли парламента. Причина, разумеется, коренится не в идеалистических симпатиях к данному институту, а в желании использовать его для обретения власти[73].
Несмотря на это, украинский политический ландшафт представляется все же более конкурентным и менее монополизированным, чем где бы то ни было в постсоветских государствах. Парламентаризм для Украины является оптимальной формой правления. Украина многополярна. Она имеет несколько сопоставимых по значению политико-экономических центров (Донецк, Харьков, Днепропетровск, Киев, Одесса, Львов), два культурных ареала (восточный и западный), специфическую автономию Крым, несколько региональных кланов (донецкий, днепропетровский, киевский и т. д.). Иными словами, конкурентность украинского политического поля запрограммирована ее историко-культурно-политическими особенностями. Думается, что по мере консолидации государственности украинский парламент будет превращаться во все более влиятельную силу[74].
Дуализм исполнительной власти и правотворческие полномочия Президента
Согласно французскому прототипу полупрезидентского правления существует двойная структура власти, т.е. “дуализм” исполнительной власти. Таким образом, правительство должно иметь поддержку главы государства и парламента. Правительство самостоятельно может принимать ответственные и стратегические решения, как в случаях “разделенного правления”, так и наличия пропрезидентского парламентского большинства, которое поддерживает правительство. Вместе с тем, правительству нужна определенная воля к политическому компромиссу, когда наступает период “сосуществования” - правительство сформировано парламентским большинством, представленным политическими силами, которые состоят в оппозиции к политическому курсу президента.
Круг полномочий главы государства определяют конкретные сферы общественной жизни, на которые в силу конституционных положений президент имеет право влиять собственными правовыми актами и управленческими действиями. Из конституционного перечня полномочий президента непосредственно не следует, что он владеет определенными правотворческими полномочиями[75]. С другой стороны, президент обеспечивает соблюдение основных прав и свобод, государственный суверенитет, территориальную целостность Украины. С этой целью президент гарантирует государственную независимость и правопреемственность государства. Такие формулировки включают в себя скрытые элементы возможного нормотворчества в деятельности президента.
Нормотворческие полномочия президента следует толковать в контексте конституционных принципов деления власти и законности управления[76]. Президент в своей нормотворческой деятельности связан законом. Согласно принципу деления власти регулировать правоотношение на основе закона имеет право Кабинет министров, поскольку он согласно Конституции осуществляет внешнюю и внутреннюю политику государства, а потому может устанавливать правила[77]. Однако президент обеспечивает руководство в сфере внешней политики, национальной безопасности и обороны. Поэтому в указанных сферах президенту принадлежит первенство в осуществлении нормотворческих полномочий.
Согласно Конституции президент на осуществление собственных полномочий выдает указы на основе Конституции и законов Украины. Президент не имеет права разрабатывать путем издания указов первичные правовые нормы, поскольку это является прерогативой парламента. В случае законодательного упущения президент может выдавать указы по определенным вопросам, однако они должны быть одобрены на заседании Совета национальной безопасности и обороны Украины. Для преодоления состояния законодательного упущения президент владеет достаточными правовыми средствами - обращаться с ежегодным или внеочередным посланиям к народу на заседании Верховной Рады, правом законодательной инициативы, определять отдельные законопроекты как неотложные[78].
В случае издания актов Кабинетом министров, которые противоречат Конституции, президент может остановить эти акты и одновременно обратиться в Конституционный Суд Украины относительно решения этого вопроса[79]. Также в таких случаях важным является взаимодействие президента с фракциями в парламенте, которые поддерживают его политический курс в период “сосуществования”, для обеспечения парламентского контроля за эффективностью деятельности правительства и предупреждение принятия им неконституционных актов. Такое полномочие главы государства может корректировать политический курс правительства. И еще следует добавить, что кажется важным налаживание каналов обратной связи между Кабинетом министров и Секретариатом президента.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
