Контрассигнация актов президента Украины
С целью обеспечения взаимодействия и согласования политического курса президента и Кабинета министров некоторые акты главы государства нуждаются в скреплении подписей премьер-министра и министра, ответственного за его выполнение. Процедура в теории конституционного права называется контрассигнацией и она касается некоторых вопросов предмета ведения президента[80]. Удельный вес актов президента, которые нуждаются в согласовании со стороны главы правительства и ответственного министра, сравнительно незначительный.
В период “сосуществования” контрассигнация, в сущности, служит для правительства средством ограничения полномочий главы государства. Если же функционирует пропрезидентское правительство, наоборот - контрассигнация обеспечивает консолидацию усилий правительства на реализацию внешней и внутренней политики главы государства.
Содержание контрасигнатуры: премьер-министр и ответственный министр берут на себя также ответственность за следствия выполнения этого акта. Ее сущность: согласование позиций главы государства и правительства, поскольку фактически последнее несет ответственность за выполнение акта президента. Итак, без согласования с помощью контрассигнации акты президента не могут вступить в силу[81].
Обеспечение организационного единства правительства в системе дуализма
В системе государственной власти исполнительная власть не является абсолютно независимой, а владеет автономными полномочиями. В сфере отношений с президентом правительство не связано с его указаниями, поскольку это будет вмешательством главы государства в управленческую деятельность правительства. Глава государства это может осуществлять лишь в форме правовых актов - указов и распоряжений.
Соответственно своему конституционному статусу Кабинет министров осуществляет политику наций. Современной мировой тенденцией деятельности правительств является обретение решающего значения мнения премьер-министра. Это не удивительно, поскольку после победы своей партии на выборах в парламент в парламентских и полупрезидентских формах правления он формирует собственный кабинет. Вместе с тем, из Конституции следует, что президент имеет определенные прерогативы в сфере исполнительной власти, оставляя за собой функции контроля за эффективностью правительственных решений[82]. Итак, ни президент, ни Кабинет министров не могут говорить о том, что они владеют монополией на осуществление собственных властных прерогатив.
Даже при формировании правительства президент связан результатами парламентских выборов, поскольку он вносит кандидатуру на должность премьер-министра, который пользуется поддержкой парламентского большинства. Иначе правительству угрожает вотум недоверия со стороны парламента. Поэтому сегодняшняя инвеститура правительства продемонстрировала, что конституционная модернизация ухудшила институционную проблему деятельности правительств. Прежде всего, институционной проблемой стало формирование правительства по разделенному принципу - в случае формирования правительства оппозиционными к президенту партиями в правительстве может возникнуть опасность изоляции и блокирование инициативы министров, назначенных парламентом по представлению президента. В последнем случае президент разве что может опираться на парламентские фракции, которые поддерживают его политический курс и могут эффективно контролировать правительственные решения. Поэтому рано или поздно придется принципиально решать вопрос обеспечения организационного единства формирования правительства.
Миф о смене формы правления
Рядовой гражданин уже убежден, что в Украине в ходе конституционной реформы с 1 января 2006 г. произошла смена формы правления с президентско-парламентской на парламентско-президентскую республику. Политологи солидарны с ним. По их мнению, правительство стало сильнее, а президент — слабее по своим конституционным позициям и это якобы “шаг к демократии”.
Политики дружно поддерживают тезис об “ослаблении” конституционных позиций главы государства, причем во всех политических лагерях. Лидер одного из них Ю. Тимошенко (впрочем, изначально являвшаяся противником реформы 2004 г.) первой заявила о том, что “избиратели голосовали за одного президента, а получили другого”, имея в виду сужение его конституционных полномочий. Руководитель правительства В. Янукович в ноябре 2006 г., выступая в Украинском доме, выразил позицию более сильного или, по крайней мере, равного по конституционным позициям субъекта власти. Он добродушно предложил “сотрудничество” президенту Украины. Естественно, Янукович выразил не свое личное мнение[83]. Окружение премьер-министра записало ему в текст выступления предложение о “сотрудничестве” с главой государства, перед которым возглавляемый им орган вообще “ответственный”, если читать Конституцию Украины[84].
Вся проблема в том, что на сегодняшний день в Украине нет существенного “усиления” правительства и “ослабления” президента после 1 января 2006 г.
Чего президент лишился в связи с проведением конституционной реформы?
Если до реформы президент назначал весь состав Кабинета министров, при этом “согласие” на назначение со стороны парламента нужно было лишь для премьер-министра, то ныне ситуация изменилась. Полномочия по формированию правительства в большей степени перешли к Верховной Раде (срок полномочий которой был увеличен с четырех до пяти лет)[85]. Итак, президент лишился полномочий произвольно и без участия парламента формировать состав правительства. Но грустить по этому поводу не стоит, ведь такими полномочиями не обладает (и не может обладать в принципе) ни один президент в Европе. Даже в президентской республике, которой являются Соединенные Штаты Америки, президент лишен таких полномочий и назначает министров “по совету и с согласия сената”[86].
Кроме того, президент Украины с 1 января 2006 г. уже не вправе произвольно “прекращать полномочия премьер-министра Украины и принимать решения о его отставке”. Это действительно есть и от этого никуда не деться.
Какие полномочия остались у президента после 1 января 2006 г.?
Их условно можно разделить на две составляющие — полномочия, которыми традиционно наделены президенты, и полномочия, которые полагаются только украинскому главе государства. Первые из них мы не будем называть, а вот вторая группа полномочий делает конституционный статус президента чрезвычайно сильным.
Аргумент первый. Начнем с того, что президент Украины является гарантом не только государственного суверенитета, территориальной целостности (как во Франции), но и “соблюдения Конституции Украины”[87]. В европейских государствах таким гарантом является исключительно судебная власть (как правило, Конституционный Суд).
Настолько расширенная формулировка позиций президента как “гаранта” позволяет ему принимать самостоятельно меры по обеспечению “соблюдения Конституции Украины”, самостоятельно при этом определять признаки ситуации, в которой нарушено (реально или мнимо) нормальное функционирование институтов конституционной системы.
Из этого следует: президент наделен прерогативой принимать меры по восстановлению действия этой самой Конституции. Чем серьезнее угрозы нарушения Основного Закона, тем шире диапазон возможных действий президента Украины “в защиту Конституции”.
Аргумент второй. Согласно п.1 части первой ст.106 Конституции Украины президент “обеспечивает... национальную безопасность”. В п.17 части первой той же ст.106 повторно подчеркивается, что он “осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства”[88].
Что такое “национальная безопасность”? Это — “защищенность жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства, при которой обеспечиваются постоянное развитие общества, своевременное выявление, предотвращение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам”. Представленное определение — не точка зрения, а содержание положения ст. 1 Закона Украины “Об основах национальной безопасности Украины”[89]. В свете такого понимания национальной безопасности, трудно сказать, что именно в Украине не относится к “жизненно важным интересам” лица, общества и государства.
За решения такого чрезвычайно широкого (практически неопределенного) круга вопросов отвечает, значит, “слабый” президент Украины.
Аргумент третий. Согласно Конституции Украины предусмотрено, что президент “возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины” (далее — СНБО)[90]. Что это за орган? СНБО является “координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при президенте Украины”[91].
Несколько моментов, касающихся этого государственного органа:
1) СНБО (с довеском “при президенте Украины”) не является совещательным (как подобный орган в Польше) или консультативным органом, он является органом государственной власти, который “координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны”[92]. Координация и контроль — это реальные властные полномочия, а не вспомогательные. Учитывая законодательное определение объема “национальной безопасности”, все органы исполнительной власти (от Кабинета министров Украины до районной государственной администрации) являются подконтрольными СНБО во главе с президентом по практически неопределенному кругу вопросов;
2) состав СНБО формируется президентом, а по должности в него входят премьер-министр, ключевые министры (министр обороны, министр внутренних дел, министр иностранных дел) и председатель Службы безопасности Украины[93]. Председатель Верховной Рады не входит, но может принимать участие в его заседаниях. Остальные члены СНБО назначаются президентом, причем количественный состав СНБО не определен в законе. Подчеркнем, если министры в составе правительства являются солидарно ответственными перед президентом и Верховной Радой, то в качестве членов СНБО они подотчетны, причем индивидуально, единственному властному институту — президенту Украины. Это касается и премьер-министра.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
