Основное отличие надзора от контроля по мнению ряда учёных состоит в том , что “надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти … заключается в постоянном , систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчинённых им органов или лиц с целью выявления нарушений законности , но не целесообразности. Поэтому при надзоре , в отличии от контроля , вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается”11 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 436. Важно отметить , что никакие другие органы государства , кроме специально на это уполномоченных , не могут осуществлять надзорную деятельность. В словаре административного права содержится следующее определение : “Надзор государственный - функция специальных государственных органов по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов , иных нормативных правовых актов , осуществляемая ими по подведомственным вопросам в отношении неподчинённых юридических лиц или граждан”22 Словарь административного права. - М., 1999. С. 202.
Таким образом надзор характеризуется следующими специфическими чертами :
А/ надзор осуществляется в отношении тех объектов , которые организационно не подчинены органам осуществляющим эту деятельность.
Б/ круг объектов надзорной деятельности не определён и значительно шире чем при контроле.
В/ органы административного надзора вправе применять меры административного принуждения , а иные органы (в состав иных органов включены прокуратура и суд) наряду с административным принуждением вправе применять уголовное принуждение.
Г/ органы надзора проверяют соответствие действий поднадзорных объектов законам и иным обязательным для исполнения неограниченного круга лиц специальным правилам.
Д/ органы надзора не вправе напрямую вмешиваться в ход хозяйственной деятельности поднадзорного объекта.
Е/ в некоторых случаях меры административного воздействия применяются в отношении коммерческих юридических лиц.
Ж/ надзорной деятельностью вправе заниматься только специально уполномоченные государственные органы.
З/ надзор осуществляется за деятельностью человека , групп людей , то есть на соответствие установлениям проверяется как результат действия так и само действие (не является специфической особенностью).
В зависимости от того , на какой стадии деятельность подконтрольного объекта проводится проверка , различают контроль предварительный , текущий и последующий. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении и профилактике нарушений. Цель текущего контроля заключается в выяснении состояния законности и дисциплины , вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих норм закона , предписаний , решений вышестоящих органов осуществляющих контроль. Контроль , осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов или ведомств , именуется внешним , а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри системы называется внутренним. В зависимости от объёма обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта , а назначение специального контроля состоит в проверке деятельности подконтрольного объекта по заранее опредёлённому вопросу. Кроме этого контроль может быть фактический (инвентаризация) и документальный.
Отдельно необходимо выделить такой вид контрольной деятельности как мониторинг, определяемый как постоянное наблюдение за каким либо процессом (объектом) с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям.11 Словарь административного права. - М., 1999. С. 200. Выделение этого вида деятельности необходимо в дальнейшем для определения контрольным или надзорным является тот или иной государственный орган при интерпритации нормативно-правового материала регулирующего статус и полномочия государственных органов.
Что касается контроля осуществляемого органами судебной власти , то на определение этого явления как контроля существует иная точка зрения. Профессором Бахрахом Д.Н. судебный контроль за деятельностью административной власти по существу определяется как судебный надзор , по тем основаниям , что суд проверяет только законность актов , а значит , осуществляет надзор.22 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 615. С таким мнением нельзя не согласиться . Действительно , по смыслу деятельности судебной власти и установлений норм гражданского права о рассмотрении дел возникающих из административно-правовых отношений , суд рассматривает гражданское дело по жалобе о незаконности правоприменительного акта , разрешая , тем самым , вопрос о соответствии закону действий должностных лиц органов административной власти. Такой вид судебного надзора назван прямым. Косвенный надзор осуществляется , - по мнению Бахраха Д.Н. ,- при рассмотрении иных гражданских дел , а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встаёт , если это влияет на решение главного вопроса , связанного с рассматриваемым судом делом , и он рассматривается попутно.11 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 616. Учитывая ранее изложенные выводы об особенностях надзора и контроля деятельность суда далее можно рассматривать именно в этом ключе. Так , судебные органы не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность органов и организаций , не вправе давать им обязательные в их деятельности указания , следовательно отсутствует иерархическая служебная зависимость между судом и проверяемым. В соответствии со ст. 10 ГПК РСФСР с#G0уд обязан разрешать гражданские дела на основании #M12291 9004937#Sзаконов и нормативных правовых актов. То есть действия органов и должностных лиц рассматриваются с точки зрения соответствия их закону, а не целесообразности. В то же время , суд , разрешая вопрос о соответствии обжалуемого акта (отношения) , отменяет его при выявленном несоответствии закону , восстанавливая тем самым отношение в правовых рамках , что, по сути , является существенным признаком сближающим судебный надзор с вневедомственной надзорно-контрольной деятельностью административных органов. Рассматривая деятельность суда с позиции широты границ проверяемых действий и актов , а также объёма полномочий , можно прийти к выводу о том , что такая деятельность может быть охарактеризована как надзорная. Так , суд проверяет законность действий и решений всех органов , должностных лиц , граждан и организаций , в том числе контрольно-надзорных. Контрольно-надзорные органы административной власти не вправе контролировать правовую деятельность (акты) суда. Необходимо признать , что любая деятельность по обеспечению законности содержит ряд сходных черт , например , некоторые методы получения информации являются одинаковыми для всех . Однако , судебная деятельность не может реализовываться посредством назначения проверок , ревизий и обследований , что существенно отличает её от контроля. В настоящее время происходит широкомасштабная передача функций надзора прокуратуры суду , который уже санкционирует оперативно-розыскные мероприятия, проверяет обоснованность арестов , законность правовых актов. Суд отменяет постановления о возбуждении , прекращении уголовных дел , представления прокуроров, решает вопросы недобровольной госпитализации , усыновления и т.д.11 Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение. - 2000. - № 6. - С. 176. Предлагается поставить под контроль суда решения о приостановлении расследования по делу.22 Зималаев Д.Г. Приостановление производства по делу под контролем суда// Журнал российского права. - 1999. - № 10.- С. 137. Таким образом , основное содержание судебной контрольно-надзорной деятельности, как способа обеспечения законности в управлении, состоит в его правовой оценке всех действий и решений неограниченного круга органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности , прав и законных интересов граждан , предприятий и др. субъектов , принятии мер по восстановлению нарушенных прав. Однако сделать вывод о точном соответствии деятельности суда правовому явлению называемому надзор не представляется возможным , о чём будет указано в выводах пятой главы.
Учитывая сложившуюся обстановку с законностью в государстве с большой достоверностью можно предположить , что контроль внутри самой системы административных органов не так эффективен как контроль осуществляемый извне. Служебная подчинённость и фактор общей принадлежности проверяемого и проверяющего к одной системе органов , неблагоприятно отражается на состоянии законности. Так , если проверяющий и проверяемый находятся в одной системе органов , то их цели , обусловленные совместной работой , совпадают , определяя общность интересов. Та же общность интересов возникает из знания тонкостей методов и способов достижения общих целей органов а также методов и приёмов преодоления трудностей в работе. При таком контроле нарушения могут быть выявлены , однако , мероприятия по привлечению виновных не осуществлены. Наказать , то есть заставить претерпеть определённые лишения , человека , с которым тебя связывает не только совместная работа но и общность интересов , довольно трудно так как , в данном случае, необходимо преодолеть психологический барьер вызванный личностной установкой проверяющего “свой-чужой”. Добиться усиления законности в управлении можно реализацией правовых и организационных мероприятий в двух направлениях , во-первых , снижением какой либо зависимости одной ветви власти от другой , во-вторых , увеличением контрольных полномочий каждой ветви власти по отношению к должностным лицам другой. К примеру , на местном и уровне субъектов РФ основной задачей органов представительной власти должно являться не столько законотворчество как контроль за законностью и целесообразностью действий администрации. Рассматривая сложившуюся судебную практику , необходимо отметить отсутствие действенных средств по контролю уже за самой судебной властью. Проводимые мероприятия по освобождению судебной власти от влияния власти исполнительной хотя и необходимы , но недостаточны. Важно ввести и законодательно закрепить доступные механизмы контроля за отправлением правосудия , в том числе реализовать законодательно закреплённый механизм выборности судей.
Немаловажная роль в обеспечении законности в сфере управления должна быть отведена общественному контролю. В источниках по административному праву общественному контролю внимания уделяется очень мало , хотя по своей значимости и правовым последствиям такая форма контроля порой более эффективна чем контроль за законностью со стороны всех государственных структур.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
