Глава 2. Общее понятие законности. Понятие способов обеспечения законности в государственном управлении.

Законность в юридической науке понимается как “неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства , должностными лицами, гражданами и общественными организациями”11 Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. С. 101.. Проф. Атаманчук Г.В. определял законность как “систему юридических правил , норм , средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами , призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов”.22 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. .223. Там же автор указывал на несколько трактовок понятия “законность” , содержащихся в юридических работах. Так , под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод , либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов , приёмов и средств , с помощью которых управленческая деятельность вводится в “русло” законов , направляется на исполнение законов , причём в установленных законами формах и признанными законами методами. Рассмотрение законности как режима ведёт к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком , в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов осуществляются исходя из духа и буквы закона , в рамках сущности права. Во многих статутных документах законность понимается и как принцип , соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.33 Там же. С. 224. Проф. Бахрах Д.Н. обращая внимание на качество юридических законов и их соответствие объективно существующим социальным связям выделял важную сторону законности в её определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти , который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности , её всестороннему совершенствованию , формированию и развитию гражданского общества , успешной деятельности государственного механизма.11 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 602. Однако , в той же книге на стр. 410 читаем определение правового режима как системы норм права , которая регулирует деятельность , отношения между людьми по поводу определённых объектов. При этом автор различает юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление правовых норм). Таким образом , очевидно , что проф. Атаманчук Г.В. подходит к определению законности с материальной стороны , так как выделяет в понятии материально выраженные явления - систему правовых норм , институты власти их применяющие , средства и гарантии обеспечивающие применение норм права. У профессора Бахраха Д.Н. наблюдается сущностно-функциональный подход к понятию законности , так как он выделяет ещё и деятельность по применению исполнению) правовых норм. Но выделяя те или иные стороны в рассматриваемом понятии все авторы имеют в виду явление , относительно которого у них сложилось , в общем то , единое мнение. Так , Атаманчук Г.В. писал , - “При любом подходе к законности её смысл состоит в том , чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены , дозволения использованы , запреты соблюдены , закон реально выполнял свою роль в жизни государства , общества , конкретного человека”22 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 223.. Мне видится , что понятие законности при своей достаточной определённости , может и должно рассматриваться широко , так как оно охватывает значительное количество общественных и правовых проявлений.. Все подходы авторов к этому понятию характеризуют разные элементы единого целого. Поэтому , законность включает в себя одновременно и систему правовых норм (правил) ; и совокупность структур обеспечивающих их соблюдение ; и систему средств и гарантий реализации норм права ; и практическую деятельность субъектов по единообразному пониманию и применению законов ; и ряд принципиальных положений , соблюдать которые необходимо в деятельности органов власти и граждан ; и совокупность прав и обязанностей субъектов правоотношения. На мой взгляд , только учёт всех этих элементов даст нам понимание смысла законности , необходимое для осуществления практических выводов в данной работе.

Тесно связана с законностью такая форма общественной связи как дисциплина. Эта форма свидетельствует о признании и соблюдении человеком согласованных правил , норм , процедур поведения , общения , ведения определённых дел. Дисциплина , будучи тесно связанной с законностью , может рассматриваться как одно из средств её обеспечения. Профессор Атаманчук Г.В. даёт следующее определение дисциплины : “…видится всё же понимание дисциплины в государственном управлении в качестве фактического поведения персонала государственного аппарата , которое отражается в управленческих решениях и действиях , а также в управленческом (служебном) общении”.11 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 235. То же указывается Ю.М. Козловым , который писал , что дисциплина предполагает неуклонное исполнение законов , иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата , а также лицами , непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения.22 Советское административное право /Под. ред. Козлова Ю.М. - М., 1985. С. 252. Однако , в учебнике административного права под редакцией Козлова Ю.М. и Попова Л.Л. 1999 года издания встречаем трактовку понятия государственной дисциплины с более широким субъектным охватом . Так , под дисциплиной понимается: “…сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам , установленным государством и его полномочными органами , строгое соблюдение норм поведения , согласованность в действиях (курсив - мой) , а что касается государственных служащих , то выполнение ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей”33 Административное право /Под. ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 432.. С таким широким подходом согласиться нельзя. Государственная дисциплина всегда отличается подчинение руководящим указаниям вышестоящих должностных лиц нижестоящих структур. Руководящие указания , данные во исполнение закона не являются законом сами по себе. Подчинённые обязаны выполнять приказы и распоряжения руководителей в силу служебной и трудовой зависимости , коей не наблюдается по отношению к гражданам государства. По отношению к гражданам в каждом конкретном случае (отношении) властные указания администрации принуждают к исполнению закона , посредством силы административного акта или требования изданных в пределах компетенции должностного лица . Поэтому , в данном случае можно говорить не о дисциплине а о законности , то есть обязанности соблюдения закона каждым гражданином. Тем более , что круг субъектов дисциплинарного воздействия всегда индивидуально определён по причине структурности системы органов власти, когда как властное воздействие на граждан не предполагает точного определения того , к кому будет применено и применяется по мере необходимости приведения отношения в рамки закона.

С понятием законности тесно связано понятие целесообразности. Нормы административного права в некоторых случаях носят управомочивающий (дозволительный) характер, позволяя должностному лицу в конкретной ситуации с учётом реальных обстоятельств сделать выбор между возможными линиями поведения или действиями. В условиях чрезвычайных ситуаций законом не предусматриваются даже возможные линии поведения , не говоря уже о фактическом составе принимаемых решений. В таких ситуациях чиновник может действовать на своё усмотрение , то есть наиболее целесообразным и рациональным образом. Действия должностных лиц будут целесообразными в том случае , когда при условии отсутствия их прямой регламентации законом , тем не менее эти действия будут приводить к достижению поставленной задачи или цели , при строжайшем соблюдении основных принципов деятельности системы органов власти (принципов права) и прав граждан. Целесообразность допустима и возможна только в рамках законности , учитывая её принципиальную составляющую. При любых обстоятельствах не могут быть нарушены основные начала законодательства, выраженные в его принципах , и права , понимаемого как объективное начало общественной жизнедеятельности людей.

Таким образом , с учётом ранее изложенных на основе кибернетики выводов о взаимодействии управляющих и управляемых систем можно разделить меры обеспечения законности на внутренние и внешние. Внутренние меры предпринимаются для упорядочения самой системы , предназначенной для реализации режима законности, со стороны её вышестоящих структур. Наиболее значимой здесь будет связь любой деятельности с понятием дисциплины и целесообразности. Внешние меры предпринимаются для упорядочивающего воздействия на любой не связанный функционально с управляющей системой объект. Учитывая , что любая норма права есть общеобязательное правило поведения , а деятельность всякого , на которого она распространяется , должна ему соответствовать , правила поведения для служащих управленческо-административных структур и граждан существенно различаются. Граждане не связаны юридической зависимостью от должностных инструкций и указаний вышестоящих руководителей , и в этой связи деятельность их автономна. Деятельность же должностного лица детерминирована управляющим воздействием вышестоящей руководящей системы , составляющей , в то же время , одно целое с системой руководимой. Поэтому специфика применения мер обеспечения законности будет различна. Если рассмотреть меры применяемые к любому должностному лицу , то в первую очередь выясняется соответствие его деятельности ранее данным указаниям или установленным правилам посредством специфических методов получения информации. Анализ деятельности должностного лица , на основе поступившей информации , позволяет определить степень законности и отклонения от установленных параметров. При выявлении негативных фактов должностное лицо подвергнется дисциплинарной ответственности , применяемой вышестоящим должностным лицом или органом внутри управляющей системы. То же должностное лицо может быть подвергнуто административному или уголовному воздействию но уже со стороны иной управляющей системы , а вышестоящие должностные лица ограничиваются мерами выявления нарушения и разработкой мер , направленных на предотвращение подобных нарушений. Что касается граждан , как управляемой системы , то отсутствие иерархической служебной подчинённости определяет иной набор мер обеспечения законности. В этой связи законность раскрывается через следование общеобязательным правилам поведения.

Существует определённое мнение , что практический контроль за законностью (реализация законности) осуществляют определённые структуры государства. Применяемые такими структурами “… различные правовые и организационные формы и методы деятельности , практические приёмы, операции обобщённо называются способами обеспечения законности”11 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 433. Соответственно способы обеспечения законности образуют систему , элементы которой обладают рядом общих признаков. Помимо этого способом обеспечения законности признаётся вся государственно-правовая деятельность органов обладающих юридически-властными полномочиями , осуществляемая по вопросам обеспечения законности.22 Административное право Российской Федерации/ А.П. Алёхин , А.А. Кармолицкий , Ю.М. Козлов. - М. , 1997. С. 365.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15