• не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;
• соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;
• содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;
• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;
• соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;
• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;
• каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому[32].
Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, руководителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.
При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно потребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.
Ответственность должностных лиц за указанные правонарушения рассмотрим в следующей главе данной научной работы.
2.2. Методические рекомендации по проведению проверок в области законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти.
В своей работе сотрудники прокуратуры обращаются к различным методическим сборникам, где собран довольно большой практический опыт по организации надзорной деятельности органов прокуратуры. Наиболее распространенным изданием является выпуск издательства НИИ Проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ. Это Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов[33]. Он имеет несколько частей - по отраслям надзорной деятельности. Нам будет наиболее интересна вторая часть этого издания, так как здесь упоминается надзор за органами законодательной и исполнительной власти.
Любая проверка независимо от степени ее сложности должна проводиться на основе четкого плана, в котором выделяются вопросы, подлежащие выяснению, исполнители, сроки исполнения.
Правильному выбору подлежащих проверке вопросов способствует знание возможных нарушений законов теми или иными органами власти. Одну их часть можно определить путем анализа законодательства, другую – большую и наиболее необходимую – на основе изучения практики прокурорского надзора[34].
Основной объем информации общего характера сотрудники прокуратуры получают на основе анализа данных о структуре проверяемого органа, функциональном назначении интересующих прокурора структурных подразделений, деловой документации, в которой отражается их работа. Эти сведения можно почерпнуть из справочников, отчетных документов, устава и положений об отделах (управлениях), должностных инструкций, устанавливающих должностные обязанности различных категорий служащих.
Данные о соблюдении законов, определяющих порядок несения службы, и статус служащих содержатся в материалах коллегий министерств и ведомств, заседаний и совещаний, отчетах о работе органа власти. Полезными в этом плане могут быть материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Разноплановую информацию о нарушениях законодательства получают также из средств массовой информации, жалоб и обращений граждан и должностных лиц.
Для обеспечения результативности проверок и ревизий прокурору надлежит: четко сформулировать задачи; в требовании, направляемом руководителю, указать период, который должна охватить проверка или ревизия, а в тех случаях, где это возможно, круг проверяемых лиц; обозначить также реальный срок, по истечении которого ожидается получение акта ревизии или проверки. При этом необходимо контролировать исполнение требования прокурора.
Наиболее распространенной формой реагирования на выявленные нарушения законодательства является протест[35]. Это связано с тем, что деятельность служащих в большей части оформляется правовыми актами. Протест приносится на противоречащий закону правовой акт по следующим критериям:
. издание правового акта во исполнение недействующего закона, неправильный выбор закона;
. несоответствие правовых актов предписаниям зафиксированных в законе норм;
. искажение смысла правовых актов;
. выход за пределы полномочий, предоставленных органу, издавшему правовой акт, несоблюдение формы и процедуры издания правового акта.
Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему противоречащий закону правовой акт. Это делается в тех случаях, когда прокурор вправе рассчитывать на деловое и объективное рассмотрение своего документа. При отсутствии такой уверенности следует обратиться с заявлением в суд.
Заявление в суд может быть направлено и после отклонения протеста прокурора, однако такой вариант не совсем желателен. Адресат прокурорского реагирования должен определяться точно, на основе всесторонней оценки ситуации во избежание промедления с решением вопроса об отмене незаконного акта[36].
Правовой акт может быть опротестован в целом либо в части, противоречащей закону.
Представление прокурора направлено на устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Оно вносится в орган или должностному лицу, полномочным устранить выявленные нарушения. Следует иметь в виду, что принимаемые по представлениям меры нередко носят формальный характер. Поэтому от прокурора требуется обеспечение жесткого контроля за результативностью действий органов и должностных лиц по устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств.
По результатам проверки может быть возбуждено уголовное дело в случае, если будут установлены данные, указывающие на наличие признаков состава должностного преступления в действиях конкретных лиц. Возбуждение уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Возбужденное уголовное дело направляется органу расследования преступлений для производства предварительного следствия.
Основанием для возбуждения производства об административном правонарушении является установление в ходе проверки признаков административного проступка. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится при наличии достаточных доказательств, подтверждающих факт административного правонарушения, виновность конкретного лица в его совершении, наступление вредных последствий, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело об административном проступке.
Привлечение по инициативе прокурора государственных и муниципальных служащих к административной ответственности является эффективной формой укрепления законности в сфере государственного управления и местного самоуправления, однако возможности данного средства прокурорского реагирования пока используются не в полной мере.
Меры прокурорского реагирования должны быть нацелены па усиление борьбы с коррупцией, своевременное пресечение корыстных и иных злоупотреблений служебным положением государственными и муниципальными служащими[37].
2.3. Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Читинской области в период 1996-2000 гг.
Рассмотрение вопросов взаимодействия органов прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти невозможно без рассмотрения практического опыта. В качестве примера можно взять Читинскую область и рассмотреть историю взаимодействия вышеупомянутых органов в 1996-2000 гг.
Конституция Российской Федерации 1993 г. определила предметы ведения, принадлежащие непосредственно Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), подчеркнув при этом, что вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Принятие Конституции потребовалось для реализации полномочий, обусловленных разделом предметов ведения широкой законодательной базы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов[38].
Региональные правовые базы, соответствующие изменениям в государственной системе управления и появлению не существовавших ранее органов местного самоуправления, практически отсутствовали. В Читинской области нормативная правовая база начала создаваться в основном с 1995 г., после переходного периода, вызванного реорганизацией органов региональной и местной власти. За 1995-1999 гг. было принято 197 областных законов и значительное количество иных нормативных правовых актов[39].
Одним из первых и значимых региональных нормативных актов стал Устав - Основной закон Читинской области, принятый областной Думой 1 июня 1995 г., по двадцати пунктам которого сразу же возник спор об их соответствии Конституции Российской Федерации. Спорные положения Основного закона области отражали различные точки зрения по вопросам формирования региональных органов государственной власти, разграничения их полномочий. После обсуждения в областных инстанциях Устав был передан в Конституционный Суд Российской Федерации, который принял постановление о соответствии Конституции России двенадцати пунктов Устава области; восемь пунктов признаны противоречащими Основному закону Российской Федерации[40].
Этот факт показал, что процесс местного законотворчества будет нелегким, особенно в сфере самостоятельного ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
За прошедшие пять лет областная законодательная база значительно расширилась. Так, Читинской областной Думой в 1996 г. принято 46 законов и 240 постановлений, в 1997 г. - 34 закона и 260 постановлений, в 1998 г. - 43 закона и 284 постановления, в 1999 г. - 49 законов, в первом полугодии 2000 г. - 32 закона.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
