Наряду с вышеуказанными принципами важное место в организации национальных округов занимал принцип демократического централизма, здесь он проявлялся в том, что: а) национальные округа были созданы как автономные образования; б) все основные вопросы государственной, хозяйственной, общественно-политической и социально-культурной жизни к ведению РСФСР; в) национальным округам предоставлялись и гарантировались широкие права в решении общегосударственных задач с учетом национальных, бытовых и иных особенностей населения округа См. подробнее: Широкова Е.М. Указ. соч. С.130 -132..
Если учитывать «матрешечный» способ распределения компетенции в системе Советов и административное подчинение национальных округов краям и областям, то можно прийти к выводу, что принцип демократического централизма фактически не подразумевает самостоятельность компетенции органов государственной власти национальных округов. Что бы хоть как-то гарантировать автономность предлагалось национальные округа подчинить напрямую центральным органам Российской Федерации Семенов П.Г. Автономия в советском государственном строительстве // Сов. государство и право. 1959. № 3. С.38., однако считалось, что именно края и области должны организационно и финансово - материально обеспечить национальные округа, в связи, с чем последние должны подчиняться краям и областям Радвогин А.В. Указ. соч. С.29..
Юридический анализ правового положения национальных округов давал повод усомниться некоторым авторам вообще в автономной природе национальных округов. Так И.Д. Левин, вполне обоснованно, считал, что если национальные округа: а) нигде нормативно не определены как автономные; б) не перечисляются ни в Конституции СССР, ни Конституции РСФСР; в) не участвуют в определении своего правового положения; г) нет правовых гарантий их самостоятельности; то нельзя признавать их автономный характер, скорее это административно-территориальные единицы См. подробнее: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С.346 - 347; Аналогичной точки зрения придерживались и авторы учебника: Советское конституционное право. Л.: Изд-во ЛГУ, 1975. С.291 - 292..
Неопределенность в автономности национальных округов, на практике, едва не привела к их ликвидации См.: подробнее: Широкова Е.М. Указ. соч. С.147., когда упразднялись административные округа во исполнение постановления ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930г. «О ликвидации округов» СЗ СССР. 1930. № 37. Ст. 400..
Сторонники автономности национальных округов заявляли, что «не название (форма), а сущность того или иного явления должна быть решающей» Андреева А.В. Организация и развитие советской государственности в национальных округах // Представительные органы социалистических стран: Советско-монгольское совместное исследование. Иркутск; Улан-Батор, 1975. С.38., и так как «…национальные округа решают задачи, вытекающие из сущности и исторического назначения советской автономии» Радвогин А.В. Указ. соч. С.31., то следует вывод об автономной природе указанных округов.
Данный вывод подтверждался представительством национального округа в Совете Национальностей Верховного Совета СССР.
Указанный спор был решен Конституциями СССР 1977г. и РСФСР 1978г., когда национальные округа на конституционном уровне были переименованы в автономные. Таким образом, нормативно было закреплено отнесение национальных (автономных) округов к административной форме советской автономии.
Динамика статуса национальных (автономных) округов РСФСР
Правовой вакуум на общегосударственном уровне в течение 1918 - 1925 г.г. в вопросе регулирования организации власти и управления у малых народов Севера и Дальнего Востока вызвал необходимость соответствующего правотворчества на местах. Губернские и окружные исполкомы ЦИК автономных областей и республик, ревкомы, основываясь на общих конституционных нормах, разрабатывали и утверждали «временные положения», в которых нашли свое отражение особенности экономики, быта, местных обычаев и уровень общественного сознания малых народностей Севера. Подробнее см.: Онищук Н.Т. Создание советской национальной государственности народностей Севера. Томск, 1986. С.92 - 99. При этом практически все исполкомы этого уровня исходили из предположения о том, что можно было использовать старые родовые обычаи самоуправления этих народов в создании новых органов местной власти - родовых Советов. Анализ «временных положений» позволяет утверждать о том, что система национальных органов власти и управления, основывалась на базе Советов в соответствии с конституционными принципами, общими на всей территории РСФСР: выборность, отчетность, право отзыва депутатов, лишение избирательных прав эксплуататоров и учет местных особенностей и обычаев малых народностей.
Существенным признаком, отличающим национальные органы от обычных Советов, являлось то, что эти органы основывались не по территориальному, а по родовому признаку. Родовые Советы являлись не только органами государственной власти и управления, но и административно-территориальными единицами, объединяющими определенные родовые группы в северных районах.
Думается, что на «огосударствление» органов родового самоуправления народов Севера советскую власть вынудили объективные причины. Иначе и быть не могло ввиду того, что родовое самоуправление у малых народов Севера являлось естественной формой их социальной самоорганизации в сложных природно-климатических условиях. Организация обычных органов государственной власти у малых народов Севера в тот период была возможной только после достаточно длительного подготовительного этапа, что и вызвало патерналистское отношение вышестоящих Советов.
25 октября 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР декретом утвердили «Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР» Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР: утв. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. // СУ РСФСР. 1926. № 73. Ст.575..
На основе опыта множества местных аналогичных актов Временное Положение сохранило родовую структуру органов власти и управления для туземных племен, которая выглядела следующим образом: а) родовые собрания; б) родовые Советы; в) районные туземные съезды; г) районные туземные исполнительные комитеты (ст.3 Временного Положения).
Родовые собрания и туземные съезды являлись органами власти и образовывали свои исполнительно-распределительные органы - родовые Советы и туземные райисполкомы. Как те, так и другие имели соответствующие государственно-властные полномочия и необходимую компетенцию, определенную структуру для выполнения стоящих перед ними задач и осуществляли государственную волю на подведомственных им территориях. Кроме издания обязательных постановлений, органы туземного управления имели право на государственное принуждение в виде применения административных взысканий (ст. 39 и 43 Временного Положения).
На основании ст.2 Декрета, которым было утверждено Временное Положение, можно утверждать о его достаточной демократичности и вариативности, так как исполкомам административно-территориальных образований предоставлялось право, в соответствии с местными особенностями, отступать от общих правил по соглашению с Комитетом Севера при Президиуме ВЦИК.
Таким образом, органы туземного управления, созданные по родовому признаку оказались «огосударствленными» органами родового самоуправления, которые находились в системе и под административным контролем вышестоящих территориальных советских органов власти и управления.
Весьма любопытные функции органам туземного управления были переданы Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР» от 14 октября 1927 года О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 октября 1927 г. // СУ РСФСР. 1927. № 111. Ст.746..
В ст.1 Постановления указывалось, что в тех частях северных окраин РСФСР, где в силу местных условий или кочевого образа жизни обитающих в них народностей не представляется возможным полностью осуществить общий судебный порядок, судебные функции, в пределах, указанных в настоящем постановлении, возлагаются в качестве временной меры, на туземные органы управления, в лице родовых (тундровых, островных) советов и районных туземных исполнительных комитетов.
Фактически законодатель, наделив органы туземного управления государственно-властными полномочиями, в том числе и судебными, сохранил в чуть модернизированном виде органы родового самоуправления, легализовав их реальное состояние на тот исторический период.
При анализе правового положения органов туземного управления, можно проследить две основные тенденции: 1) эти органы выступают одновременно как органы родового самоуправления; и 2) как нижестоящее звено по отношению к территориальным органам власти и управления. Государство санкционирует сохранение за родом функций самоуправления, одновременно исподволь готовя почву для кардинальной реформы по превращению родовых Советов в «обыкновенные» территориальные. Здесь мы полностью согласны с мнением о том, что родовые Советы, сочетая в себе черты органов самоуправления и государственной власти, являлись переходной формой политического развития Зибарев В.А. Советское строительство у малых народностей Севера (1917 - 1932). Томск, 1968. С. 307., которая должна была привести к «советизации» туземных масс.
К 1930 г. доставшаяся еще с «досоветской» России административно-территориальная система была признана несоответствующей сложившейся обстановке и страна начала переходить на новую систему административно-территориального деления. Эта система основывалась на принципах экономического и национального районирования и в начале своего становления отличалась крайней неустойчивостью, например, одни края и области строились на основе трехзвенной системы (край (область) - округ - район), другие на основе двухзвенной (край (область) - район). Позднее, округа как промежуточные административно-территориальные образования были признаны неэффективными и к 1 октября 1930 г. были ликвидированы.
Однако в отношении малых народностей Севера сформировалось иное мнение. В ходе административных преобразований практически все малые народы Севера оказались территориально разобщены, что, как считалось тогда, негативно отражалось на их развитии. Для решения проблем малых народностей Севера административный округ был признан наиболее оптимальной формой их национального районирования. Основой для такого вывода послужило образование и функционирование Ненецкого национального округа, который был образован в соответствии с Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР Об образовании Ненецкого национального округа // СУ РСФСР. 1929. № 87. Ст.891..
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37
