Крайне неудачно был составлен Прогноз социально-экономических последствий объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, который не содержал характеристики методов исчисления прогнозных показателей, а по существу, его авторы, механически суммировали соответствующие показатели области и округа и вывели некие усредненные цифры Там же. С. 25-26..
О фактическом поглощении округа говорит некоторая терминологическая путаница: если в Меморандуме об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа http://krai.perm.ru/doc/asp 17.02.03 (далее - Меморандум) говорилось о новом субъекте как об области (видимо Пермской), то в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края http://krai.perm.ru/doc/asp 15.02.03 (далее - Соглашение) говорится уже как о крае.
Присоединенный округ в Соглашении определяется как особая административно-территориальная единица со статусом единого муниципального образования. Указанное означает, что Коми-Пермяцкий округ фактически возвращается в прежнее состояние, определенное советскими Конституциями.
В Прогнозе социально-экономических последствий объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа http://krai.perm.ru/news.asp?id=462 15.02.03 определены притязания объединяющихся субъектов на федеральную финансовую помощь, почти со всеми из которых, федеральные власти согласились, о чем свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 3 ноября 2003 г. № 1283 «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермской области» Собр. законодательства РФ. 2003. № 45. Ст. 4359..
Платой за потерю статуса, полученной окружными властями, стали капиталовложения из федерального бюджета, сравнимые с тремя бюджетами автономного округа Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Указ. соч. С.24..
В Меморандуме фиксируется сохранение до 01.01.2015 г. особого порядка финансирования из федерального бюджета Коми-Пермяцкого округа аналогично существовавшему до объединения порядку в отношении Коми-Пермяцкого автономного округа, причем в качестве определенной гарантии закрепляется норма о том, что уровень бюджетной обеспеченности объединенного субъекта Российской Федерации не должен быть ниже суммарного уровня бюджетной обеспеченности области и округа до объединения.
Гарантиями относительной финансовой независимости округа в объединенном субъекте является то, что Соглашение устанавливает, что до 2005 г. окружной бюджет будет получать средства из федерального бюджета напрямую, в 2006 - 2008 г.г. через краевой бюджет целевым назначением в утвержденной сумме и только с 2009 г. межбюджетные отношения между округом и краем будут регулироваться в полном объеме законодательством края.
Процесс образования Пермского края получил одобрение подавляющего большинства населения на референдуме 7 декабря 2003 года в Пермской области (83,81%) и Коми-Пермяцком автономном округе (89,69 %), логическим продолжением которого стало принятие федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа» Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
(далее - ФКЗ 2004 г.).
С 1 декабря 2005 года, в соответствии с указанным ФКЗ, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают свое существование как субъекты Российской Федерации, и считается образованным Пермский край - новый субъект Российской Федерации. В состав нового субъекта в соответствии с п.2 ст.4 ФКЗ 2004 г. входит Коми-Пермяцкий округ как административно-территориальная единица края с единой территорией и с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с федеральным законодательством. Неизбежно возникает вопрос о содержании особого статуса округа, учитывая, что никаких упоминаний об этом в федеральном законодательстве в настоящий момент нет.
С момента образования нового субъекта Российской Федерации и до завершения формирования его законодательного (представительного) органа государственной власти первого созыва, но не позднее 31 января 2007 г., действует переходный период с особым правовым режимом на период образования Пермского края. Специфика переходного периода выражается в нескольких моментах.
Губернатор края, который должен быть избран не позднее первого воскресенья декабря 2005 г., до момента окончательного формирования остальных органов государственной власти края, прежде всего законодательного, вынужден взаимодействовать с продолжающими действовать органами государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
Вся деятельность органов государственной власти Пермского края, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа подчиняется задачам переходного периода. В этих целях п.2 ст.7 ФКЗ 2004 г. устанавливает ограничения на полномочия Законодательных Собраний области и округа, которые не могут:
принимать нормативно-правовые акты и осуществлять другие действия связанные с отчуждением собственности данных субъектов федерации;
утверждать договоры и соглашения с другими субъектами Российской Федерации, а также в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей;
принимать нормативно-правовые акты, а также решения, в том числе о проведении референдумов, направленных на прекращение процесса образования Пермского края;
принимать нормативно-правовые акты, содержащие требование об отставке губернатора края, а также губернатора области, главы администрации автономного округа (до окончания срока их полномочий) и назначенных ими должностных лиц.
Ст.8 ФКЗ 2004 г. в п.2 содержит корреспондирующее ограничение на досрочный роспуск региональных парламентов области и округа для губернаторов края, области и главы администрации округа. По поводу ограничений распространяющихся на региональные парламенты есть вполне обоснованное, на наш взгляд, мнение Н. Яшина, президента фонда развития федеративных отношений «Пермский край», о спорности запрета на отчуждение имущества и заключение соглашений с другими субъектами федерации, иностранными государствами и коммерческими структурами Хамраев В. Как переделят Россию // Коммерсант-Власть. 2004. № 11.С.36..
Пункт 7 ст.6 ФКЗ 2004 г. для решения задач переходного периода, с момента вступления в должность губернатора края, устанавливает обязанность Законодательных собраний области и округа принимать решения совместно большинством голосов от общего числа депутатов каждого представительного органа в либо на совместных пленарных заседаниях, либо на заседаниях с общей повесткой дня.
Губернатор края в переходный период осуществляет непосредственное руководство органами исполнительной власти Пермской области и общее руководство органами исполнительной власти Коми-Пермяцкого автономного округа, непосредственное руководство которыми осуществляет должностное лицо, назначаемое губернатором края. В дальнейшем, после окончания переходного периода, статус указанного должностного лица предлагается урегулировать Уставом края с учетом специфики особого статуса Коми-Пермяцкого округа.
Наиболее отчетливо специфика переходного периода отражается в финансово-правовых нормах упоминаемого ФКЗ 2004 г., в частности, в вопросах бюджетного устройства и бюджетного процесса (ст.14). До 2006 г. бюджеты области и края утверждаются раздельно в обычном порядке и исполняются самостоятельно соответствующими органами исполнительной власти каждого субъекта до вступления в должность губернатора края, который с этого момента обеспечивает исполнение бюджетов раздельно по каждой территории. Проект бюджета Пермского края на 2007 г. формируется органами исполнительной власти края, а бюджет утверждается совместным решением Законодательных собраний Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, если же такое решение принято не будет, то бюджет утверждается губернатором края. Формирование проекта бюджета края на 2008 г., утверждение и исполнение бюджета в течение 2008 г. осуществляется по общим правилам в соответствии с федеральным и краевым бюджетным законодательством, за исключением межбюджетных отношений.
С 2006 г. по 2008 г. включительно расчет объема федеральной финансовой помощи производится раздельно по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, то есть, прекратив свое существование де-юре, эти субъекты будут учитываться в межбюджетных отношениях как существующие. В этот же период федеральная финансовая помощь бюджету округа будет передаваться через бюджет края. Федеральный центр согласился на сохранение объема финансовой поддержки Пермского края до 2008 г. в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу. Таким образом, притязания на особый статус в получении федеральной финансовой помощи до 2015 г., закрепленные в Меморандуме, поддержки федерального центра не получили.
Начиная с 2009 г. в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией бюджет края учитывается как бюджет единой территории, а межбюджетные отношения края и округа регулируются краевым законодательством.
Анализ всего массива документов по теме объединения показывает, что интерес, как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится, прежде всего, в финансово-экономической сфере. Наличие субъектов Российской Федерации с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготит федеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит хотя и в дальней, но в обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенному субъекту. С уменьшением количества субъектов также объективно должны решиться управленческие проблемы в федерации. Объединяющиеся субъекты Российской Федерации пытаются в процессе объединения получить максимальные финансово-экономические преференции, решив, таким образом, тактические задачи, тогда как федеральный центр решает задачи стратегического характера. Результат одного такого торга между объединяющимися субъектами и федеральным центром мы и получили в анализируемом нами ФКЗ 2004 г., хотя в каждом отдельном случае ситуация может существенно различаться.
Намерения федерального центра объединить, прежде всего «сложносоставные» субъекты Российской Федерации выражаются, например, в федеральном законе от 4 апреля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Собр. законодательства РФ. 2003.№ 27(часть 2). Ст. 2709.в соответствии с которым с 1 января 2005 г. вступают в силу ст. 26.3, 26.6 и глава IV.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 г. соответствующих изменений в Бюджетный и Налоговый Кодексы Российской Федерации. Указанные изменения и дополнения в отношении «сложносоставных» субъектов Российской Федерации касаются передачи практически всех статутных полномочий автономных округов в пользу областей (краев), в состав которых они входят, и, прежде всего в сфере доходно-расходных полномочий.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37
