По нашему мнению, в Конституции Российской Федерации изначально была заложена конструкция симметричной федерации, а положения, позволяющие делать вывод о ее асимметричности, являются результатом политического компромисса между новой моделью федеративного устройства и наследством прежнего государственного устройства, и, на сегодня, правовых последствий не влекут. Следовательно, все публично-территориальные образования, перечисленные как субъекты Российской Федерации, обладают единым общим статусом - статусом равноправного субъекта Российской Федерации.
В принципе самоопределения народов следует различать, право наций (в этническом смысле) на самоопределение в форме различных видов национальной автономии и право народов (в смысле населения) на самоопределение вплоть до образования субъектов федерации в границах одного государства. Уравнивание фактического положения субъектов Российской Федерации должно устранить конкуренцию между национальным и территориальным принципами организации России.
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации предполагает две группы правообязанностей: статутные (сущностные) и реализуемые во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Конституционно-правовая ответственность субъекта Российской Федерации, исходя из нашего представления о конституционно-правовой ответственности как ответственности за совершение конституционного деликта, выглядит как мера принуждения карательного характера за виновно совершенное правонарушение в рамках федеративных отношений.
Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа обладают всеми признаками субъектов Российской Федерации: территорией, компетенцией, системой органов государственной власти, нормативно-правовой системой, однако с финансово-экономической точки зрения они не способны без федеральной финансовой помощи выполнять свои основные функции, что все более обостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их в качестве субъектов федерации.
Проблема конституционно-правового статуса автономных округов усложнена феноменом «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, когда факт «вхождения» порождает специальный статус, ограничивающий общий статус субъекта федерации, то есть реализация в полном объеме общего статуса блокирована «вхождением» и частично этот статус становится формальным. «Вхождение» предопределяет обязанность «входящего» и «включающего» субъектов федерации перераспределить полномочия в пользу последнего и договор в данном случае является лишь формой выражения субординационных отношений между формально равноправными субъектами федерации.
Практика взаимоотношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации позволяет вывести три модели государственно-правового регулирования таких взаимоотношений: жесткую, мягкую и среднюю.
Отношения между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, и Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом, можно отнести к мягкой модели с высоким уровнем урегулированности, каковыми они остаются и по сей день.
Потребность в единой модели установления и оформления договорных отношений между областями (краем) и входящими в их состав округами предполагает принятие федерального закона о таких договорах.
При решении проблемы «сложносоставности» возможны следующие варианты:
сохранение нынешнего статус-кво;
выход автономных округов из состава области (края) и вхождение в Российскую Федерацию напрямую;
ликвидация округов и превращение их в территориальные автономии в составе области (края).
Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнем урегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решением большинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляется максимально привлекательным. Тем более, что нормативной базой для этого варианта является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П, в развитие положений которого остается принять федеральный закон о договорах внутри «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
Однако консервация субординации между субъектами является проблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, ведь нет никаких гарантий того, что, при возможном изменении политической и экономической коньюктуры, «входящий» субъект федерации не поднимет вопрос о равноправии и выходе из состава «включающего» субъекта.
По поводу варианта с выходом автономных округов из «включающих» областей (края) можно сказать, что это наименее вероятный путь, ввиду того, что выход округа меняет статус «включающего» субъекта, который может и не согласиться с выходом.
Более радикальным решением представляется ликвидация автономных округов как субъектов федерации через их объединение с «включающими» субъектами.
Федеральное законодательство предполагает объединение только в двух формах: 1) слияния, когда прекращают свое существование объединившиеся субъекты Российской Федерации, и образуется новый субъект Российской Федерации; 2) присоединения, когда сохраняется один субъект Российской Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты Российской Федерации входят в его состав, прекращая свое существование. Целью объединения является укрупнение субъектов и автономные округа по объективным причинам в «сложносоставных» субъектах рано или поздно будут ликвидированы.
Практика объединения показывает, что автономные округа стараются дорого «продать» статус субъекта федерации в обмен на щедрые федеральные инвестиции, причем округа претендуют на особый статус публично-территориального образования и терять единство не намерены.
Ясно, что вопросы планирования укрупнения должны решаться, в сочетании комплексности критериев с индивидуальным подходом.
В отношении автономных округов, которые сохранили свою национальную основу и стали кандидатами на объединение с «включающим» субъектом, можно сказать, что статус территориальной автономии, аналогичный прежнему советскому статусу, естественно, с учетом современных реалий, для них - единственный способ сохранится как субъект права.
С этой с этой точки зрения, весьма перспективной становится проблема разработки новой теории национально-территориальной автономии.
Библиография
1. Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа: принята III Всероссийским съездом Советов 13 янв. 1918 г. // СУ. - 1918.- № 15. - Ст. 215.
2. Конституция (Основной закон) РСФСР: принята V Всероссийским съездом Советов на заседании 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918.- № 51. - Ст.582.
3. Конституция (Основной Закон) СССР: утв. постановлением II Съезда Советов СССР от 31 янв. 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. -1924. - №2. - Ст.24.
4. Конституция (Основной Закон) РСФСР: утв. постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. - 1925. - № 30. - Ст. 218.
5. Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР: утв. Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 25 окт. 1926 г. // СУ РСФСР. - 1926. - № 73. - Ст.575.
6. О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 окт. 1927 г. // СУ РСФСР. - 1927. - № 111. - Ст.746.
7. О взаимоотношениях между автономными областями, вошедшими в состав краевых, областных объединений, и органами краевой (областной) власти: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 29 окт. 1928 г. // СУ РСФСР. - 1928. - № 137. - Ст. 889.
8. Об образовании самостоятельных бюджетов районными туземными исполкомами // СУ РСФСР. - 1929. - № 57.- Ст.551.
9. О дополнении и изменении ст.ст.11,18,23,25,154,167,188,190,192 и 210 Положения о местных финансах РСФСР и о дополнении того же положения ст.ст.146-1 и 147-1 в связи с образованием бюджетов районных туземных исполнительных комитетов: постановление ВЦИК и СНК от 20 нояб. 1929 г. // СУ РСФСР. - 1929.- № 84. - Ст.823.
10. Об образовании Ненецкого национального округа // СУ РСФСР. - 1929. -№87. - Ст.891.
11. О ликвидации округов: постановления ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930 г. // СЗ СССР. - 1930. - № 37. - Ст.400.
12. Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера: постановление Президиума ВЦИК от 10 дек. 1930 г. // СУ РСФСР. - 1931. - № 8. - Ст. 98.
13. О проведении перевыборов Советов районных и окружных съездов Советов в национальных районах и округах Крайнего Севера: постановление Президиума ВЦИК РСФСР от 10 сент. 1931 г. // СУ РСФСР. - 1931. - № 56. - Ст. 413.
14. Об утверждении Положения об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 апр. 1932 г. // СУ РСФСР. - 1932. - № 39. - Ст.176.
15. Об органах юстиции в национальных округах и районах северных окраин РСФСР: постановление ВЦИК и СНК от 10 марта 1933 г. // СУ РСФСР. - 1933. -№ 21. - Ст.70.
16. Об утверждении Положения о кочевых советах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР: постановление ВЦИК и СНК от 20 авг. 1933 г. // СУ РСФСР. - 1933. - № 49. - Ст.209.
17. Положение «О кочевых общественных судах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР» // СУ РСФСР. - 1933. - № 54. - Ст.241.
18. Конституция (Основной закон) СССР: утв. постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР 5 дек. 1936 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. - 1936. - 6 дек. (№ 283).
19. О разделении Восточно-Сибирской области на Иркутскую и Читинскую области: постановление ЦИК СССР от 26 сент. 1937 г. // СЗ СССР. - 1937. - № 66. - Ст.299.
20. Конституция (Основной закон) РСФСР: утв. постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 янв. 1937 г. // СУ РСФСР. - 1937. - №2. - Ст.11.
21. Конституция (Основной Закон) СССР: принята Верховным Советом СССР 7 окт. 1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1977. - № 41. - Ст.617.
22. Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: принята Верховным Советом РСФСР 12 апр. 1978 г. - М.: Юрид. лит., 1978.
23. О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР: закон РСФСР от 20 нояб. 1980 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1980. - № 48. - Ст.1593.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37
