Перспективы конституционно-правового развития автономных округов в контексте укрупнения субъектов Российской Федерации

Как мы уже отмечали, механизм укрупнения субъектов Российской Федерации запущен и появились новые кандидаты на эту процедуру.

Так, 17 апреля 2005 г. прошел объединительный референдум в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах Например, см.: Полин Д. Новый старый субъект Федерации // Эксперт-Сибирь. 2005. № 16. С.9; Мишкин М., Барахова А. Берите столько суверенитета, сколько сможете поглотить // Коммерсант-Власть. 2005. № 16. С.30-32. В целях стимулирования объединения, по уже сложившейся практике, перед референдумом был издан Указ Президента Российской Федерации О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: Указ Президента РФ от 12 апреля 2005 г. № 412 // Собр. законодательства РФ. 2005. №16. ст. 1439, в котором дается поручение федеральному Правительству осуществить комплекс экономических мероприятий, удовлетворяющий запросы объединяющихся субъектов федераций.

С другой стороны, намечавшееся объединение Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов приостановлено и заключен договор о разграничении полномочий между этими субъектами, в соответствии с которым, автономные округа сохраняют самостоятельность, как минимум до 2010 г Подробнее см.: Конфликт исчерпан // Эксперт. 2004. № 28-29. С. 49; Хамраев В. Укрупнение смерти подобно // Коммерсант-Власть. 2004. № 30. С.22-25..

По всей видимости, федеральный центр в своем стремлении укрупнить регионы, в каждом отдельном случае стал применять индивидуальный подход, тем более что многие автономные округа явно не желают расставаться с высоким статусом субъекта Российской Федерации, о чем мы уже упоминали выше.

Сохранение нынешнего статус-кво в современных условиях, даже при подчиненном положении автономных округов областям (краю), отвечает интересам окружных элит и титульных этносов.

Однако, в стратегической перспективе ясно, что конструкция «сложносоставных» субъектов Российской Федерации обречена и на повестке дня встает вопрос о национально-территориальной автономии, как об одном из вариантов реализации этнических прав.

Показателен первый опыт объединения «сложносоставного» субъекта Российской Федерации, когда правящая элита, да и население Коми-Пермяцкого автономного округа, не готово к превращению в обычное административно-территориальное образование, тем более к территориальному расчленению, и требует себе особого статуса, неизвестного ни федеральному, ни региональному законодателям.

Такие же требования выдвигает и часть элиты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, саботирующая процесс объединения округа и Иркутской области. Сто дней Думы // Панорама округа. 2004.16 июля

Здесь было бы уместным привести слова В.В. Невинского о том, что «российский конституционализм прежде времени задвинул на задворки государственного строительства автономию как одну из форм территориального образования, известную более чем 50 государствам и имеющую несколько иную природу, чем федерализм» Невинский В.В. Автономный округ в крае, области (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации : Науч.-практ. конф., 18 февраля 1998 года. Салехард, 1998. С. 20; Он же. Проблемы и решения в конституционно-правовом самоопределении автономных округов (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Тезисы выступлений участников круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С.127..

Действительно, если в советский период по идеологическим причинам абсолютно игнорировалась национально-культурная автономия, и на первое место превозносилась автономия территориальная, причем в смешанном варианте с элементами государственности, то на данный момент ситуация обратная. Вся современная государственная национальная политика направлена на развитие только одной их форм национального самоопределения - национально-культурную автономию Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909 // Собр. законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 3010..

Было бы логичным развивать оба направления национальной автономии - культурную и территориальную, так как именно в этих формах может найти свое выражение национальный суверенитет того или иного этноса.

При этом на наш взгляд, следует обратить внимание на, наряду с зарубежным опытом, огромный положительный опыт национально-территориальной автономии (именно автономии!) советского периода. Именно в этот период были разработаны многие теоретические положения, касающиеся принципов, критериев и форм организации территориальной автономии.

При рецепции советского опыта следует иметь в виду то, что вопросы государственности и автономии - это принципиально разные вопросы и смешивать этническое право на самоопределение с правом формирования государственноподобных образований, а тем более государств, не стоит.

Право на публично-правовое самоопределение в государственноподобных и государственных территориальных образованиях в условиях полиэтнических сообществ имеет все население территории, а не отдельные этносы.

Стоит отметить, что разные формы (виды) национальной автономии имеют разных носителей.

Национально-культурная автономия рассчитана, в первую очередь, на дисперсные этносы, которые в виде тех или иных диаспор находятся в массе инонационального населения. Сюда же, по все видимости, относится и так называемая корпоративная автономия.

Национально-территориальная автономия предназначена для компактно размещенных этносов имеющих элементарные возможности для организации самостоятельного публично-правового существования. Такие этносы в России есть, причем многие из них обладают богатым историческим государственно-правовым опытом.

Наука советского государственного права выработала критерии, по которым определялась конкретная форма и вид автономии, однако следует оговориться о том, что эти критерии носили теоретический характер и имели существенное расхождение с существовавшей государственно-правовой практикой.

В самом общем виде, по мнению Э.В. Тадевосяна многообразие форм советской автономии обусловлено «различиями в уровне социально-экономического, политического и культурного развития национальных районов, численности их населения, величине территории и ее географическом положении, в темпах классовой дифференциации и формирования национального рабочего класса, в степени национальной консолидации и развития национального самосознания, в характере и сложности межнациональных отношений, национальном составе населения и способе его расселения и т.д. В основе избрания той или иной формы национальной государственности всегда лежала свободное волеизъявление наций или народностей, опиравшееся на учет условий и интересов развития, как данного народа, так и всего многонационального государства в целом». Тадевосян Э.В. Национально-государственное устройство СССР. М., 1978. С. 53-54.

В указанной трактовке критерии носят крайне субъективный и неопределенный характер, что противоречит природе самих критериев и принципам правового регулирования.

Более определенно по этому поводу высказалась К.Д. Коркмасова, по ее мнению, «наиболее стабильным критерием, на наш взгляд, является этнический момент (имеется в виду, конечно, нация, народность, компактно проживающая в пределах определенной территории), отсутствие его делает бессмысленным само существование национальной государственности». Коркмасова К.Д. Критерии форм национальной государственности СССР // Сов. государство и право. 1970. № 11. С. 50.

Близких позиций к вышеуказанной придерживаются Ю.Г. Судницын и А.И. Потапов. Они выделяют такие факторы как: 1) волеизъявление нации; 2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность и компактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5) географическое положение и размеры территории и другие. См.: Судницын Ю.Г. Национально-государственное устройство СССР. Свердловск, 1979. С. 43-45; Потапов А.И. Теоретические проблемы советской автономии в условиях развитого социализма // Конституционное регулирование национального суверенитета и государственности в СССР. Свердловск, 1982. С. 97-100.

Особо выделяются факторы национально-территориальной компактности. Существование национальной государственности в плане национальных отношений связано с наличием трех основных критериев, которые раскрывают содержание этнической территории, как основы образования форм национальной государственности. К таким критериям относятся:

Удельный вес - количество граждан коренной нации или народности, давшей имя конкретной форме национальной государственности в общей численности населения, проживающего на ее территории. Удельный вес может быть абсолютным или относительным. При абсолютном количество жителей коренной национальности составляет более 50% всего населения, а при относительном - оно выше, чем количество жителей любой другой национальности, проживающей на этой же территории.

Доля проживания - отношение численности коренной национальности в своем автономном образовании к общему числу лиц этой же национальности, проживающих на территории СССР.

Компактность расселения - слитность проживания коренной национальности на этнической территории.

А.В. Радвогин компактность трактует как расселение в границах определенной экономической более или менее целостной территории основной массы той или иной нации, которая по численности превосходит группы лиц этой же нации, проживающей разрозненно в других местностях. См.: Радвогин А.В. О понятии советской национальной государственности // Сов. государство и право. 1966. № 7. С. 129.

Таким образом, все критерии образования национально-территориальной автономии можно разделить на объективные, к которым относятся все вышеуказанные, и субъективный критерий, под которым понимается волеизъявление субъекта автономии. Анализ советской практики позволяет нам, пожалуй, добавить еще один субъективный критерий - воля высших органов государства.

Не претендуя на создание новой теории национально-территориальной автономии, хотелось бы высказать несколько практических рекомендаций по поводу возможного статуса автономных округов в укрупненных субъектах Российской Федерации.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37