Единство конституционно-правовой системы характеризуется следующими конституционными признаками: во-первых, закреплением юридического верховенства федеральной Конституции; во-вторых, определением сфер исключительной и совместной компетенции федерации и ее субъектов; в-третьих, установлением приоритетов федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; в-четвертых, гарантированностью самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере законодательства; в-пятых, введением договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами в число источников конституционного права; в-шестых, определением общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению Российской Федерации федерального коллизионного права Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журн. рос. права. 2001.№ 9.С.1-2..
Таким образом, единство конституционно-правовой системы выражается в единстве предмета и метода правового регулирования; функциональной общности правовых норм конституционного законодательства; в наличии правового механизма обеспечения единства конституционного законодательства и верховенства федеральной Конституции.
Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами
Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами является элементом, характеризующим суть любой федерации, и применительно к Российской Федерации, его можно отнести к основному принципу федеративного устройства России.
Как мы уже отмечали, несмотря на основополагающий характер принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, к сожалению, формально-юридически в Основах конституционного строя Российской Федерации он не обозначен. Фрагментарно, в части разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, этот принцип закрепляется в ч.3 статьи 5 Конституции Российской Федерации. Развернуто определить содержание этого принципа нам позволяет системное толкование статей 71,72,73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с нормами Основ конституционного строя.
Анализ Конституции Российской Федерации и федерального законодательства приводит нас к выводу об известной путанице в толковании содержания и применении терминов «предметы ведения», «полномочия», а так же вопроса об их отнесении к тем или иным субъектам права. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 159-172.
С точки зрения теории, как мы уже указывали, обобщающим для понятий «предмет ведения» и «полномочия» является понятие «компетенция». Если учесть все общепринятые признаки компетенции, то под ней обычно понимается круг, система полномочий (прав и обязанностей) в определенной сфере отношений.
Следовательно, понятие «компетенция» «…характеризуют применительно к субъекту его права и обязанности (то есть каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (то есть в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (то есть направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (то есть пределы такого воздействия)» Подробнее см.: Штурнев А.Е. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2.С.74-78..
В таком контексте предметы ведения следует понимать как «крупные области государственной жизни, выделенные для организации управления и правового регулирования» Белкин А.А. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве // Право и жизнь. 1996. № 9. С.41..
Указанная позиция получает подтверждение в литературе, более того, предметы ведения, как юридически определенные сферы и объекты воздействия, как компоненты включаются в компетенцию Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С.55 - 56..
Традиционно в российской правовой науке принято считать, что компетенция принадлежит органам власти, а предметы ведения публично-территориальным образованиям.
В соответствии со ст.71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации субъектами обладания предметов ведения признаются сама Российская Федерация и ее субъекты. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Собр. законодательства РФ.1999. № 26. Ст.3176. в ст.2 нормативно закреплял содержание понятий «предмет ведения» и «полномочия», и относил предметы ведения к Российской Федерации и ее субъектам, а полномочия к их органам государственной власти. К сожалению, при инкорпорации норм этого закона в главу ?V.1 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в новой его редакции О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» »: ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003 . N 27. (часть 2). Ст. 2709 . эти дефинитивные нормы утратили силу. Однако это вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное, так здесь воспроизводилась общепризнанные положения о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции. Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение комепетенции // Журн. рос. права. 2004.№ 2. С.35.
Вышеуказанный анализ позволяет нам говорить о более широкой сфере применения категории «компетенция», которая может относится как к органам власти, так и к публично-территориальным образованиям, причем компетенция первых производна от компетенции последних. Следовательно, можно говорить о разграничении именно компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Тем не менее, с точки зрения юридической чистоты используемой нами терминологии мы так же будем использовать нормативно закрепленные понятия.
По способу структурирования предметов ведения между федерацией и ее субъектами выделяют элементы либо дуалистического, либо кооперативного федерализма.
При дуалистическом федерализме считается, что федеральная и региональная власть осуществляется раздельно и компетенция между федерацией и ее субъектами четко разграничивается через закрепление перечней предметов ведения федерального и регионального уровней или реже через установление исключительной компетенции федерации.
Кооперативный федерализм предусматривает наличие, кроме сфер исключительного ведения федерации и ее субъектов, либо только исключительной сферы ведения федерации, так же сферу совместного ведения, в которой полномочия осуществляют и органы федерации, и органы ее субъектов.
Российская конституционная модель разграничения компетенции по всем признакам признается кооперативной, когда в соответствии с федеральной Конституцией выделяют три сферы ведения: ст.71 закрепляет сферу исключительного федерального ведения; ст.72 закрепляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; ст. 73 по остаточному принципу определяет сферу ведения субъектов Российской Федерации.
Проблемы, возникающие при разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, следует отнести насчет того, что закрепленная конституционная модель разграничения является плодом компромисса между федеральными и региональными элитами на момент принятия действующей федеральной Конституции.
Несовершенство действующей конституционной модели разграничения компетенции выражается в частности в том, что разграничиваются сферы общественных отношений (например, внешняя политика, оборона, безопасность), отрасли законодательства (например, п. «о» ст.71, п. «к» ст.72), конкретные объекты правового регулирования (бюджет, налоги), конкретные права (например, п. «г» ст.71), неопределенные, с формально-юридической точки зрения категории (вопросы, общие вопросы, координация). Кроме проблем технико-юридического характера, возникают вопросы и со сферой совместного ведения, в которой не установлены принципы, критерии, пределы федерального и регионального правового регулирования и где сейчас «…реализация полномочий в этой сфере все более напоминает осуществление федерацией своих «собственных» полномочий». Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003.№ 2. С.50
Считая сферу совместного ведения изначально конфликтогенным фактором, некоторые авторы предлагают упразднить ее Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации: необходимы серьезные изменения // Журн. рос. права. 2001. № 9.С.37-42., перейдя к дуалистической модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Менее радикальным представляется предложение о «раскассировании» значительной части предметов совместного ведения через передачу их либо федерации, либо ее субъектам. Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. № 8. С.17.
По нашему мнению существование сферы совместного ведения в России обусловлено объективно, так как ни в одной федерации вопрос разграничения компетенции на две сферы ведения: федеральную и субъектов федерации не решен окончательно и поэтому модель кооперативного федерализма наиболее близка природе государственного устройства России.
Более важным, на наш взгляд, представляется вопрос о разграничении полномочий в сфере совместного ведения в рамках существующей конституционной модели.
В качестве решения накопившихся проблем предлагается не упрощение модели разграничения предметов ведения, а напротив - ее качественное усложнение, переход к сложной дифференцированной модели. Глигич-Золотарева М. Указ. соч. С.52-53. С этой точки зрения, оптимальной представляется австрийская модель разграничения, в соответствии с которой предусматривается четыре сферы ведения:
федеральная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат федерации);
земельная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат землям);
совместная (законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные - землям);
рамочной (законодательные полномочия принадлежат и федерации и землям в пределах, устанавливаемых федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат землям).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37
