Далее, бюрократия, по Веберу, служит высоко стратифицированному автори-тарному обществу, - такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюро-крату. Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия - это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законода-тели, не смущаясь критикуют государственную администрацию или призывают создавать комиссии по расследованию, для объяснения действий высо-копостав-ленных государственных служащих.
Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вы-нуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в пар-ламенте. Они не поступают - да и в действительности не могут поступать - только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по ад-министра-тивно-государственной деятельности считают, что административно-го-сударственное управление должно характеризоваться новым подходом. Принципи-альное значение приобретает более широкое участие общественности в определе-нии целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы админист-ративно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.
Помимо этого, структура государственных служб к концу XX века претер-пела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основ-ной упор в административно-государственном управлении делался на деловые ка-чества профессиональных государственных служащих, их политическую ней-тральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х важное значение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администра-торов и придание политического характера определенным должностям. В некото-рых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.
В конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Сегодня служащие государственной администрации должны действо-вать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от прези-дента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть на ос-нове такого детального знания своей области государственного администрирова-ния, которого нет у политических лидеров. Частое совпадение административных и политических функций является, следовательно, результатом требований совре-менного государствен-ного управления, а не желанием власти профессиональных государственных служа-щих.
Профессор Йельского университета Д. Йейтс считает, что в наши дни при господстве «бюрократической демократии» в развитых странах мира уже нельзя говорить о действительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его мнению, законодательные функции, поскольку она является решающей силой при выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также рель судеб-ной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право. - №5. - 1996. - С. 102..
Американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс считают, что можно выделить шесть основных направлений деятельности «государственного администри-рования»: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицен-зирование, сбор информации и коммунальное хозяйство. П. Вулл, автор книги «Американская бюрократия», полагает, что правительственная бюрократия на лю-бом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, ра-зумеется, есть бюро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций).
Первичная функция большинства правительственных бюро может быть оп-ределена просто как исполнение и проведение в жизнь законов, которые приняты законодательством, и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это есть, собственно, администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам с тем, чтобы оплатить стоимость разнообразных программ благосостояния. Департамент здравоохранения и меди-цин-ской помощи осуществляет эту политику, решая сколько денег предназначается каждому штату и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы для пред-на-значаемых целей.
Британия проводит политику свободного медицинского обеспечения граж-дан. Ее служба Национального здравоохранения осуществляет эту политику, кон-тролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и так далее. В России Министерство здравоохранения следит за распределе-нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую под-готовку, осуще-ствляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения.
Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выпол-няет политические решения, она также разрабатывает и принципы управле-ния. Наряду со своими административными обязанностями, департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительно цели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах как пожарная профилак-тика, безо-пасность движения и охрана природных богатств.
В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов, и высокие административно-должностные лица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же, как помогают своим министрам отвечать на запросы членов парламента. По-скольку Британия (подобно Франции) обладает частично национализированной экономикой, такие основные отрасли как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии управляются правительственно-контро-лируемыми корпорациями, которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным сектором в Соединенных Штатах).
Что касается второй функции правительственной бюрократии - обслужива-ния, то многие правительственные агентства специально созданы для обслужива-ния населения (или специфических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не за-думываемся о его службе, тем не менее, это является жизненно важным для ферме-ров или рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в области контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании население. В Британии и России здравоохранение в ос-новном обеспечивается правительством. В Швеции и Западной Германии прави-тельство оказывает расши-ренную помощь в трудоустройстве. В России правитель-ство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто мо-жет и желает учиться.
Регулирующие функции правительства предназначены для поддержания благосо-стояния населения. В Соединенных Штатах. Комиссия по безопасности биржевой деятельности, например, защищает вкладчиков путем установления оп-ределенного порядка для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с 1819 г., регу-лирующее рабочие условия на фабриках (аналогичные законы существуют в боль-шинстве промышленно развитых стран).
Такое законодательство проводится в жизнь особыми агентствами. Департа-мент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединенный Профсоюз горняков показывают, какой ус-пешный результат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В Рос-сии действуют Комитет по занятости населения и Министерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового зако-нодательства и регулируют проблему занятости в стране.
В Германии контроль за выполнением федерального законодательства прави-тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая палата националь-ной законодательной власти); федеральные административные суды обладают си-лой заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, мо-гут издавать приказы типа: «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя право-нарушители могут опротестовать эти приказы в суде, большинство предпочитает добровольно подчиниться.
Лицензионная деятельность администрации тесно связана с регулированием. Она позволяет правительству установить минимальные стандарты и ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах, или работать парикмахером, вы должны удовлетворять оп-ределенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других феде-ральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или ка-кой-либо федеральной единицей. В странах, таких как Франция или Велико-брита-ния, национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США, однако, некоторые лицензии выдаются федеральными правительствами. На-пример, необходима лицензия для функционирования радио- или телестанции.
Еще одной важной функцией государственной администрации является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли на-рушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и ос-новывается на фактическом свидетельстве. Например, если гражданин США жалу-ется, что его гражданские права были нарушены, должно быть проведено рассле-дование - обычно отделом гражданских прав при Департаменте юстиции - прежде чем могут быть предприняты какие-нибудь действия. В России существует Комис-сия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.
Агентство по защите окружающей среды должно знать о реальном загрязне-нии воздуха и воды, прежде чем сможет издать законы, касающиеся нарушений. Подобные расследования проводятся всеми современными государствами. В Рос-сии их осуществляет Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
