При этом, думается, одними карательными мерами проб-лемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", рег-ламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламента-цию попадают не только предельная цена принимаемых по-дарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration Tuscaloosa, 1989.. Но в целом нам то-же неплохо было бы сде-лать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".
Для подлинно открытого общества со сложившимися, ра-ботающими граж-данскими институтами бюрократия не страш-на. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различ-ными группами дав-ления - лобби. Так что создание по-насто-ящему современной государственной службы должно идти ру-ка об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство мо-жет лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно ме-шать, то модернизацию гос-службы никак нельзя пускать на самотек или зани-маться этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер-нуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.
За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме-нений. Одни из них носят "фасадный", дру-гие - глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в соци-альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу-дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови-ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин-фор-мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру-ющегося граж-данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра-тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си-стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо-бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо-ван-ную от прежнего общественного строя административную ма-шину - кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со-зданную и работавшую в принципи-ально иной системе взаи-моотношений, - лишь пытались "на ходу" подстроить под ре-шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка-честве пожарной ре-акции на вызовы новых потребностей фор-мировались новые административные звенья. При этом преж-ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек-ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп-ции модернизации гос-аппарата не было. Изменения происхо-дили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания ка-ната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз-ви-тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об ос-новах государственной службы Россий-ской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов - корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос-аппарата снизилось, а хао-тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви-тельно.
Во-первых, произошло вымывание квалификации - аппа-рат покинули луч-шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно-сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив-ных, а также то обстоя-тельство, что в ряде министерств и ве-домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз-раста составляет около половины персонала. При этом число ва-кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.
Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного "хозяи-на" аппарат не пре-вратился в слугу общества, т.е. не произош-ло поворота к обычной для демократи-ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяи-на". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач-ным и менее подкон-трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож-ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю-рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро-ждении в рамках упо-мянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и при-дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.
В-третьих, утратили силу прежние нормы административ-ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не-которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи-ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...
С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно-вение правовых предпосылок для таких пере-мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож-ность проведения квалификационных экзаменов, кон-курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото-рые ограниче-ния, гарантии и привилегии, связанные со стату-сом государственного служащего. Таким образом, задан юри-дический импульс для формирования современной гос-службы.
И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер-ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со-временным и тем более перспек-тивным потребностям общест-ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.
Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ-ства в нашей исто-рии. И это действительно так. Однако адеп-ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо-ды оставалось у лю-дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хи-рел". Немногие ис-ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя-вле-нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре-форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя-ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на-шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ-но задать верный импульс ее изменениям, сде-лать из нее пе-редовую силу преобразований. Это может многое определить на де-сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре-форм прошло без адекватного понимания важности этого об-стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.
Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. Пос-лание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимули-ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре-зидента была образована Комиссия по государственному стро-ительству, разработана концепция административной рефор-мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основ-ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан "зеленый свет". Одним из главных ее аспектов, естествен-но, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сде-лан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования - дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа-кто-ров, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской госу-дарственной службы.
2. Сущность и принципы реформирования государственной службы
Система администрации - атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной админист-рации бывают достаточно сущест-венны, а корни таких раз-личий чаще всего уводят далеко в историю страны. В ча-стно-сти, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой адми-нистративной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример - Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалист-ские административные учреждения, т.е. система носит как бы по-лицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сей-час Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, комму-нального самоуправления; крайний пример подобной модели разви-тия - США, умеренный - Англия и Швейцария.
Но не будем вдаваться в анализ всех типологических раз-личий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно упра-влялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже обще-ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ-ной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табе-ли о рангах" принцип породы был потеснен принципом вы-слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на сме-ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи-сывалось в тради-ции "государевой" службы. И сейчас, в пост-советские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с од-ной ее модификацией, причем производящей довольно стран-ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии гос-службы доминируют совсем иные тенденции: тра-диционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступе-ней уменьшается, расширяются возможности альтернативных пу-тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллекту-альное движение, амбици-озно именующее себя "административной" или "постбю-ро-кратической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле-стницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Прези-дент, выступая в Россий-ской Академии государственной служ-бы, "уже новой Россией во многом продол-жаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеа-лы позавчерашнего дня.
Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об-щая цель которых - впервые в истории России создать не "государеву", а публич-ную государст-венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно-сти, профессионализма и соответствия потребностям форми-рующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче-ски во всех раз-витых странах так называемой merit system (системы заслуг и дос-тоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на-шей госслужбы, к изложению которых мы и перехо-дим.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
