К тому же перестал действовать прежний неформальный "кодекс админист-ративной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и ор-ганизационных издер-жек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвижения отнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напро-тив, отсекали независимо мыслящих, талант-ливых и настроенных на перемены ад-министраторов. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюро-крати-ческой безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершен-ный кодекс, а почти полный моральный ваку-ум, или, как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон политики и журналисты, "беспредел".
Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и некото-рую российскую специфику. Как и на Западе, наша бю-рокра-тия стремится получить максимальное информационное преи-мущество, а также убедить общество и политиков в незамени-мости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что мо-нополия на роль профессиональных экспертов - основа бю-рократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Од-нако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют про-тивовесы в виде как высо-кого профессионального уровня самих политиков, кото-рых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привле-чения независи-мых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу послед-него, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся за-ложниками информации и ана-лиза, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.
В 1995 г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации по-лучил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного ус-тава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, мир тоже трех-мерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллель-ным" миром.) Категорий три - "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "глав-ные...", "ведущие...", "стар-шие..." и "младшие государственные должности государ-ствен-ной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разря-дов пятнадцать - "действительный государст-венный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный со-ветник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го клас-са", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "ре-ферент государственной службы 1, 2 и 3-го клас-са". Каждый "этаж" разрядов пол-ностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разуме-ется, "бюрократи-ческой эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регу-ляр-ность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях "титулов" и должностей больше всего безвкусного бюрократи-ческого тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части по суще-ству возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, пе-рещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мун-диров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократиче-ское тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происхо-дит это во времена, когда другие общества, даже такие традиционно стратифици-рованные, как Великобритания, стремятся преодолеть это наследие иерархи-ческого феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX веке.
Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действитель-но способствую-щих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалифи-кационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на заме-щение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом го-сударствен-ного служащего, гарантии и привилегии служащих... Однако в целом все же, по моему мнению, в духе Закона пре-обладает не "merit system", т.е. принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся осно-вой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание соз-дать режим воспроизводства и защиты чи-новничьей касты.
Другим и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого стату-са стало использование "смутного" пере-ходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контро-ля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло не-сколькими путями - через формальное закрытое акциониро-вание как предприятий, так и таких гранди-озных государст-венных монополий, как, например, "Газпром"; через привати-зацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; че-рез такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте вне-запно возникли миллиардные состояния, а с другой - целые сегменты нацио-наль-ного достояния (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статье частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого клас-са упол-номоченных, т.е. главным образом людей, формально вроде бы не связанных с но-менклатурой, но на деле являв-шихся как бы ее доверенными лицами - "трастовыми агента-ми". Е. Гайдар и другие авторы называют происшедшее "кон-вертированием власти в собственность" или попросту "прива-тизацией государства".
Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" го-сударства бюрократией. Парадоксальным об-разом у нас реали-зовалась Марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".
Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдви-жение "коллек-тивного обвинения" против всех работников госаппарата. В нем есть немало чест-ных и даже самоотвержен-ных администраторов, а также просто "рабочих лоша-док", да-леких от всего этого передела собственности. Речь идет о со-циальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он явля-ется криминальным, не бу-дем сейчас судить. Как говорится, на это есть "компе-тентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых разме-рах и при наших "традициях" она оп-ределенно не принесла бы ничего хорошего.
Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии - как до-революционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа доста-точно квалифицированных и добросовестных работни-ков среднего звена встреча-лись и люди с подлинно реформа-торскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" быва-ли не слиш-ком долгими, и в силу этого традиции либераль-ного и сознающего свою социаль-ную ответственность чинов-ничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего об-щества.
Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государствен-ной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направле-нии ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчераш-него), с другой - стремление к оформле-нию независимой от общественного кон-троля бюрократиче-ской корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных ак-тов. Так что "поезд еще не ушел".
Думается, законодательная легитимация в одном докумен-те двух противо-положных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие проти-воречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в са-мом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было по-меньше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на че-ловеческие нужды. Но с другой - люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсиро-вало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истин-ный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хо-рошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдо-заботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.
Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за-падных странах сегодня можно видеть сход-ные противоречия в ожиданиях граж-дан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демокра-тическими взглядами на роль государства. В одних странах су-ществует исторически сложив-шийся крен в сторону либера-лизма, в других - в сторону социализма. Периодиче-ская же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи-теля: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте-пень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных запад-ных правительств.
Чиновничеству такая двойственность общественных ожи-даний придала до-полнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы-годного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу-дарственной собственности, т.е. была как бы ее собственни-ком de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акцио-нирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добыва-ющих и энергетических, а также через другие, более слож-ные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обес-печить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепоч-ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу-дарство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог по-добных масштабов "приватиза-ции государства".
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
