"Слабый" мэр избирается советом и наделяется некоторыми полномочиями ( например, правом вето). Но у него отсутствуют широкие права в административных вопросах. Он может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные полномочия по контролю за деятельностью этого аппарата. Позиции мэра ограничивает и то, что наряду с ним избирается еще ряд должностных лиц, которые наделяются определенными административными полномочиями, но формально независимы от мэра и совета. "Слабый" мэр председательствует в совете, осуществляет представительские и контрольные функции. Для этой системы характерна загрузка муниципальных советов "административной вермишелью", т.е. большим количеством текущих вопросов.
Сейчас система "слабый мэр - сильный совет" существует в основном в мелких поселениях. На практике узкие полномочия "слабого" мэра нередко компенсируются его политическим влиянием, если он является видным партийным деятелем. Таким образом, "слабый" в соответствии с действующей системой мэр фактически может являться местным диктатором, контролирующим через возглавляемый им партийный аппарат избрание советников и основную массу назначений на муниципальные должности.
Наблюдаемая тенденция усиления исполнительной власти на всех уровнях на уровне муниципалитетов проявляется, в частности: а) в переходе от избрания мэров советами к их избранию путем прямых выборов; б) в расширении полномочий мэров, в частности по руководству текущими финансовыми делами.
Более характерной для городского управления является система "Сильный мэр - слабый совет". Совет при этой системе немногочисленный - 7-9 человек. Он играет, по существу, вспомогательную роль при мэре. Совету отводится пассивная роль критика, а в некоторых случаях - механического одобрения проектов, исходящих от администрации.
"Сильный" мэр, как правило, избирается непосредственно населением. Он сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Единолично назначает и освобождает от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составляет проект бюджета и организует его исполнение. Налагает труднопреодолимое вето на решения совета. Официально является политическим лидером и юридическим главой муниципальной администрации, влияет на формирование политической позиции муниципалитета. Избираемые наряду с мэром другие должностные лица имеют меньшее влияние, чем при системе со "слабым" мэром.
При "сильном" мэре обычно формируется штаб помощников-профессионалов, своего рода личный кабинет, в котором разрабатываются и через который проводятся установки мэра.В ряде городов основной фигурой такого штаба является назначаемый мэром главный администратор, осуществляющий под руководством мэра надзор за деятельностью руководителей департаментов, особенно в вопросах финансов и подбора кадров.
Главным недостатком этой системы считается то, что большая концентрация власти (полномочий) у мэра создает основу для напряженных отношений между мэром и советом.
Расширение и укрепление власти мэров, возложение на них больше ответственности за управление городами свидетельствует о том, что эти города взяли курс в сторону другой системы городского управления, где в центре стоит управляющий городом, хотя они официально ее еще не приняли.
Система "Совет - управляющий" была впервые испробована в 1908 году в городе Стаунтон, в штате Виргиния. Сейчас более 40% городов с населением более 25 тыс. человек (т.е. средних городов) приняли эту систему.
За последние десятилетия сложность городских проблем настолько возросла, что во многих случаях выборным лицам не хватает знаний и опыта для решения этих проблем. Выход нашли в передаче большей части исполнительных полномочий высокообразованному и опытному профессиональному администратору города: немногочисленный выборный совет вырабатывает постановления и городскую политику, а для проведения своих решений в жизнь нанимает администратора.
Одновременно действуют мэр и управляющий. Однако мэр, избираемый советом, почти целиком отстранен от исполнительной деятельности, реальной властью не обладает, а осуществляет в основном представительские функции и председательствует в совете.
Должность управляющего не выборная - он назначается (и отзывается) советом. Управляющий может быть приглашен из другого города. Он сам назначает всех городских чиновников, пользуясь "системой заслуги", которая гарантирует ему наилучший персонал.
Обычно срок работы администратора города не устанавливается - он занимает этот пост до тех пор, пока совет удовлетворен его деятельностью.
Возникновение этой системы связано с переносом в местное управление форм руководства, свойственных частным корпорациям с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Городская администрация также должна давать населению наилучшее обслуживание при наименьших затратах.
"Комиссионная (коллегиальная)" система городского управления характеризуется тем, что ответственность за управление городом возлагается на небольшую группу людей, достаточно видных, чтобы пользоваться уважением народа. Обычно коллегия (комитет, комиссия) состоит из 5 человек, один из которых выполняет функции председателя и называется мэром. Общие решения по вопросам управления принимаются всей коллегией в целом. В ведении каждого члена коллегии находится работа одного или более городских отделов.
Главный недостаток этой системы управления видят в том, что голоса в коллегии могут разделиться, и нет такой власти, которая тогда могла бы сдвинуть ее с мертвой точки.
Теории города
Особое место, которое занимает город в системе муниципальных единиц, объясняет такое пристальное внимание к исследованию его правовой природы. Фундаментальным научным трудом в этом направлении является “Правовая теория города”, разработанная профессором права университета Пенсильвании Джеральдом Е.Фругом. Профессор Фруг, анализируя общую теорию города как подразделения штата, доказывает, что город, получая власть от штата, фактически является бессильным. Предоставление городу реальной власти, включая юридические права, которыми обладают частные корпорации, может, по мнению Фруга, способствовать наилучшему осуществлению “ общественной (публичной) свободы).
Этот вывод ему позволило сделать, в частности, изучение уже упомянутого нами ранее труда Диллона, который определил, что одним из наиболее важных аспектов современного американского города - он не столько штат в миниатюре, сколько коммерческая (деловая) корпорация: его дело - разумно управлять местными делами и экономно расходовать доходы инкорпорированного сообщества. Как только мы освоим этот урок и применим экономические (коммерческие) методы к схеме муниципального управления, - говорил Диллон,- мы будем на правильном пути к лучшим и более удовлетворительным результатам.
Города, наряду с другими единицами местного управления, изучались и с точки зрения их соответствия американской теории демократии. Ряд исследований местных сообществ заканчивался выводом, что они по форме являются скорее олигархическими, нежели демократическими, т.к. в них существует структура общественной власти или элитная группа или группы, которые реально принимают важные решения, редко утверждаемые другими членами сообщества.
Одно время замечание, что существует неравенство власти среди членов общества, расценивалось как заговор властьдержащих против других людей. С точки зрения демократической теории, политическая власть (в том числе применительно и к местному управлению) характеризуется 3 основными моментами:
1) политическая власть никогда не лимитирована, хотя элементы или источники, составляющие эту власть - должность, статус, деньги, влияние и т.д.- ограничены как по количеству, так и по качеству, однако политическая власть сама по себе существует без границ;
2) политическая власть никогда не бывает полностью сконцентрирована в какой-либо одной персоне или группе; в демократическом обществе даже более важно, чтобы не было персон или групп, полностью лишенных политической власти;
3) политическая власть является состязательной по сути и есть активный конкурент и конкурирующие группы, борющиеся за приобретение благосклонности и поддержки масс граждан.
Эта концепция политической власти, прежде всего с точки зрения состязательности, совершенно отлична от той, которую приводит Райт Милльс. Относительно власти в местных сообществах он говорит: «В каждом тауне или маленьком городе в Америке ряд фамилий из высшего класса становится над средними классами и возвышается над нижестоящим населением клерков и рабочих. Члены этого клана ... держат ключи к местным решениям; их имена и лица часто печатаются в местных газетах; фактически они являются собственниками газеты, равно как и радиостанции; они также собственники трех важных местных заводов и большинства торговых предприятий на главной улице; они управляют банками. Они абсолютно закрыты от смешения с кем-нибудь другим; они полностью осознают факт принадлежности к лидирующему классу лидирующих фамилий. Все их сыновья и дочери идут в колледж, часто после частной школы; затем они вступают в брак друг с другом или с другими мальчиками и девочками из подобных семей в подобных городах. После того, как они удачно поженились, они идут владеть, управлять, решать... И это стало традицией, и так это существует сегодня в маленьких городах Америки».
Определение точной правовой природы города важно и при решении такого вопроса, как ликвидация (роспуск) муниципальной корпорации. Города осуществляют некоторые функции (в частности, часть полицейских полномочий штата) и предоставляют определенные важные услуги и ни те, ни другие не могут просто перестать существовать. Более того, города владеют собственностью, которая представляет общественную пользу и не может быть передана в частные руки. Встает вопрос: если город распускается, что становится с его остаточными полномочиями и обязательствами?
Ответ на этот вопрос зависит от того, какую выбрать теорию природы муниципального управления. Существует 2 основные теории:
1) города - ничто иное, как инструменты штата, созданные штатом для более эффективного проведения политики штата. По этой теории, когда муниципальная корпорация распускается, ее полномочия и обязательства возвращаются к их источнику - штату, как возможный вариант - к параллельному или промежуточному уровню управления, определенному штатом, т.е. к смежному муниципалитету или графству;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21
