Местное управление в США
Федеративное устройство государства обусловливает необходимость обращения к такому немаловажному и представляющему для нас значительный интерес вопросу, как разграничение полномочий федерации и субъектов федерации (штатов) по определению статуса органов муниципального управления.
Правовое регулирование
В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов - штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, а следовательно составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному правительству, резервируются за штатами; т.к. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно эта сфера находится в юрисдикции штатов).
Местное управление - подразделение штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц.
Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата Виргиния):
Федеральные акты - Конституция США, решения Верховного Суда, акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly).
Штатные акты - Конституция Виргинии (1971г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии).
Местные акты - местные хартии.
Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.
Так, Конституция штата Массачусетс (1780г.) в статье 89 закрепляет право народа на местное самоуправление, регулирует вопросы, связанные с порядком принятия местных хартий, определяет общую компетенцию и ограничения компетенции местных органов, а также основные полномочия штатной легислатуры в отношении местного управления.
Конституция штата Иллинойс (1971г.) содержит определение “муниципалитетов” и “территориальных единиц местного управления”, порядок определения границ местного управления, структуру местных органов, порядок их организации и деятельности, и т.д.. Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.
В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в результате реформ, начиная с середины 19 века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела. В результате этих мер многим штатным легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам.
Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении правового статуса муниципалитетов, являясь одним из средств вмешательства власти штатов в дела местного значения.
Большинство муниципалитетов имеют собственные хартии, разработанные на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и отменять эти хартии, если нет соответствующих ограничений в конституции. Нередко принятие хартий связано с действием принципа "home rule".
Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule).Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата: 1)разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления; 2)осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут быть установлены конституцией штата или обычным законом.
Однако, поскольку до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов довольно условна и обычно зависит от усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры не в пользу муниципалитетов).
Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетом хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов.
Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам (это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру.
Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов.
Процесс реформирования взаимоотношений федерации, штатов и местного управления в настоящее время определен программой "нового федерализма", разработанной федеральным правительством. Сущность этой программы будет рассмотрена в части 2 данной книги.
Штаты и местное управление
Поскольку единицы местного управления являются подразделениями штатов, то штат устанавливает общие рамки организации и функционирования местной власти.
По мнению Национальной Муниципальной Лиги, легислатура штата должна решать 6 основных задач при формировании своего местного управления:
1) обеспечивать регистрацию местных единиц;
2) определять полномочия местных властей;
3) обеспечивать альтернативные формы для местного управления через общий закон и местные хартии;
4) предписывать способы изменения границ местного управления;
5) разрешать объединение соседствующих (смежных) местных единиц;
6) выносить постановления о роспуске или реорганизации.
1. Формирование муниципалитетов. Местные единицы обычно соответствуют статусу муниципальных, или публичных корпораций и квазикорпораций (о чем ранее нами уже было сказано). Муниципальные корпорации могут быть созданы только по инициативе и с согласия лиц, проживающих на территории, которая предлагается к инкорпорированию.
Процесс формирования муниципалитетов (муниципальных корпораций), как правило, не сложен (законодательство штата устанавливает лишь минимальную численность населения для территориальной единицы, претендующей на статус муниципалитета: от 75 человек (штат Алабама) до 300 человек (штат Канзас)), и его можно разбить на несколько стадий:
а) должна быть составлена петиция от жителей, в которой указываются границы и численность предполагаемого муниципалитета;
б) под петицией должны быть собраны подписи 20-25% жителей соответствующей территории, имеющих право голоса;
в) проводится общее голосование жителей. Если для положительного решения не хватит голосов (требуется большинство голосов от принявших участие в голосовании ), то повторная попытка образования муниципалитета может быть предпринята лишь через определенный промежуток времени - как правило, через год;
г) секретарь штата официально удостоверяет итоги голосования.
Простота процедуры приводит к тому, что каждый год образуется большое число новых муниципалитетов, численность населения которых существенно различается: есть крупные муниципалитеты (более 1 млн. жителей), но в 80% муниципальных корпораций проживает менее 5 тыс. жителей, из них почти в половине - менее или около 1 тыс. человек.
2. Определение полномочий. Поскольку местное управление создается штатом, все полномочия местные единицы получают от своего создателя.
Характер и объем полномочий местных единиц зависит от того, являются ли они инкорпорированными или неинкорпорированными, а соответственно, распространяется на них “Правило Диллона” или “home rule”.
“Правило Диллона”
Классическим воплощением американской теории муниципальных полномочий является принцип, получивший название “Правило Диллона” (Dillon's Rule ). Такое название он получил по имени своего автора - судьи Верховного Суда штата Айова Диллона, опубликовавшего первый текст по праву местного управления. В соответствии с “правилом Диллона” бесспорным считается, что муниципальные корпорации владеют и могут осуществлять только следующие полномочия и никакие другие:
- во-первых, те, которые предоставлены законом в четко выраженных словах;
- во-вторых, те, которые необходимо и справедливо подразумеваются и присущи полномочиям, прямо предоставленным законом;
- в-третьих, те, которые существенно важны для достижения провозглашенных целей корпорации - не просто удобные, но необходимые.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21
