Реформирование местного самоуправления в восточных землях Германии
После крушения коммунистического режима в ГДР и воссоединения двух германских государств местное самоуправление оказалось в необычайно сложном положении, поскольку оно оставалось единственным институтом власти в стране после того, как центральный правительственный аппарат ГДР вместе с окружной системой управления, служившей административным стержнем партийной и государственной структуры в бывшей ГДР, был упразднен. На районы, города и деревни лег огромный груз проблем, порожденных социальной и экономической ситуацией, возникшей в результате крушения прежних хозяйственных структур и растущей безработицы. При этом они еще должны были видоизмениться, чтобы соответствовать западногерманской конституционной модели.
Административно-политический аспект. В бывшей ГДР моделью политического и административного устройства на уровне районов, городов и общин служила введенная в 1952 году система демократического централизма, ориентированная на сталинский государственный строй СССР. В этой системе было 14 округов, являвшихся опорой центральной партийной и государственной власти, 27 городов окружного подчинения и 191 район. Существовавшие наряду с ними 7500 городов районного подчинения и деревень не имели никакой самостоятельности. Демократически избранная в марте 1990 года Народная палата ГДР приняла Положение об организации муниципалитетов, которое в значительной мере копировало модель коммунального самоуправления, принятую в западногерманских землях. В соответствии с этой конституционной моделью, охватывающей и “местное самоуправление”, решительно изменились положение и задачи местных территориальных образований, в особенности городов и деревень, как в их отношениях с вышестоящими инстанциями (по вертикали), так и в их собственных взаимоотношениях при осуществлении властных функций (по горизонтали).
Управленческий аспект. При распределении обязанностей и определении состава совета района (исполнительного органа районного звена) районная администрация ГДР руководствовалась единой целью, в соответствии с которой в совете, наряду с председателем, работали еще 18 его членов (отвечавшие, в частности, за деятельность райплана, за сельское хозяйство, производство продовольствия, торговлю и снабжение, финансы и цены, жилищную политику и жилищное хозяйство, районное строительство и т. д.). Картина районной и городской администрации полностью изменилась после перехода к западногерманской конституционной модели и соответствующей правовой системе со свойственными им задачами и ответственностью муниципалитетов. Прежний численный состав управления городов и деревень районного подчинения оказался явно недостаточным. А поскольку эти административные единицы испытывали острую нехватку денежных средств для привлечения нового персонала, состояние дел здесь становилось все более критическим.
Не лучшим образом обстояло дело с квалификацией старого административного персонала. В сферах коммунального управления бывшей ГДР (транспортное планирование, организация местных территорий или здравоохранение) персонал обладал достаточной профессиональной подготовкой. Гораздо хуже создалась ситуация в сфере собственно управленческих профессий, для которой не существовало системы образования, сравнимой с западногерманской. Например, при подготовке юристов проводилась специализация для работы в сфере хозяйства и юстиции, но не в области административной деятельности. В ГДР не существовало учебных заведений, готовящих сотрудников административного аппарата, подобных существующим в ФРГ в виде высших профессиональных школ управления. Типичный администратор ГДР приходил в систему управления “извне” с дипломом по любой специальности, кроме управленческой. Правда, от сотрудников государственного аппарата, во всяком случае, от руководящих кадров (в особенности принадлежавших к номенклатуре), в ГДР требовалось законченное дополнительное образование (возможно заочное). И все же следует исходить из того, что дело со специализированной административной подготовкой на муниципальном уровне обстояло хуже, чем в более высоких сферах. Ограниченность профессионализма административного персонала сказывалась в том, что ему были мало известны даже такие рутинные бюрократические процедуры, как делопроизводство, регистрация актов или отклонение ходатайств.
Чтобы компенсировать нехватку квалифицированного административного персонала в муниципалитетах, районы и города Восточной Германии получали из ФРГ поддержку, именуемую “помощью в сфере управления”. Это всякого рода консультирование, помощь в установлении партнерства между городами, а также временная работа западногерманских специалистов по коммунальным делам в районных и городских администрациях.
Основные этапы создания местного самоуправления в новых землях. Переходный период. Особенностью переходного периода было первоначальное сохранение старых структур ГДР на коммунальном уровне, при этом все вышестоящие уровни были реформированы или ликвидированы. 17 мая 1990 года уже демократически избранное Народное собрание ГДР приняло закон о самоуправлении в общинах и земельных округах (Коммунальную конституцию). В мае 1990 г. на основе новых норм прошли выборы в органы местного самоуправления. Особенностью нового закона, кроме закрепления за коммунами права на местное самоуправление, было чрезвычайно подробное перечисление компетенций органов местного самоуправления, во многом уже соответствующие полномочиям общин в старых землях. Были предусмотрены большие представительные органы - советы со 100 депутатами в городах и округах с населением 100000 человек и больше, избираемые на 4 года. Закон предписывал прямые выборы бургомистра, определял полномочия бургомистра, совета, контрольные механизмы. Совет выбирал “малый совет”, своего рода исполком, который и должен был заниматься оперативным управлением. Округа получили очень широко определенные полномочия и, как и в старых землях, двойной статус, выполняя одновременно задачи местного самоуправления и государственные задачи.
Факторы трансформации. Выборы 1990 года привели к смене управленческой элиты тем большей, чем больше был город или населенный пункт. Подавляющее большинство новоизбранных бургомистров и членов советов в крупных населенных пунктах из числа инженеров и ученых, участвовавших в акциях протеста 1989/90 годов, были новичками в политике и не имели управленческого опыта. Они не были знакомы ни с задачами, встающими перед управленцем на местном уровне, ни с управленческими структурами. В сельских же общинах сохранилась некоторая преемственность: от трети до четверти избранных были членами представительных органов общин еще в ГДР. Прошла и “чистка” управленческих аппаратов от функционеров СЕПГ и сотрудников госбезопасности ГДР. Главным фактором построения новой системы местного самоуправления стала помощь старых земель, осуществлявшаяся в нескольких формах:
o финансовой: за счет массированных централизованных финансовых компенсаций, в первую очередь из фонда “Тройханд” (Германское единство) (в 1990 году компенсации на одного жителя общины в старых землях составляли 767 марок, в новых - 1391 марку и, соответственно, - 241 и 702 марки централизованных субвенций на инвестиционную деятельность);
o персональной: общины старых земель взяли шефство над новыми землями, не только в форме сотрудничества общин - побратимов, но и - самое главное - в форме командирования специалистов из ФРГ в новые земли; последние, работая на руководящих должностях в системе административных органов общин, способствовали как построению самой системы управления коммунами, так и обучению персонала (общее число шефов с 1991 до 1994 года, когда финансирование этой формы помощи прекратилось, превысило 5000).
Реорганизация местного самоуправления в 1991-1994 г.г. Существенно трансформировались задачи местного самоуправления по сравнению с теми, что стояли перед управленческими органами местного уровня в ГДР. Социальная сфера предприятий по мере их приватизации и санации или закрытия передавалась общинам. В то же время происходили изменения и в самой этой сфере, связанные с приватизаций. Ряд задач, связанных с распределением и обеспечением функционирования жилого фонда, распределением угля и т.п., отпал сам собой. Выполнение других задач, содержание которых мало изменилось (планирование и застройка, обеспечение работы школ, детских садов и т.д.), осуществлялось уже в новых условиях и в соответствии с совершенно новыми правовыми нормами. Изменилась структура административных органов на местном уровне: по сравнению с 1990 годом уменьшились аппараты управления, - ведь общины сами должны были распоряжаться своими финансами. Была проведена административно-территориальная реформа, районы были разукрупнены: вместо существовавших 189 было образовано 87, что, конечно, позволило сократить число чиновников. В малых общинах управленческие функции стали выполняться на общественных началах. Например, в Саксонии должность освобожденного бургомистра предусмотрена в населенных пунктах с числом жителей более 2000.
Главным же было то, что распоряжение ресурсами и ответственность за это были существенно децентрализованы. Система представительства была приведена в соответствие с нормами в старых землях, что привело к значительному сокращению численности советов. Наконец, были приняты коммунальные конституции - рамочные законы земель о местном самоуправлении. Вслед за их принятием прошли новые выборы в органы местного самоуправления. Этим в основном был завершен процесс “выравнивания” коммун в новых и старых землях.
Основные сложности в процессе реформы. Сложности, с которыми столкнулся новый персонал органов местного самоуправления, были, несмотря на интенсивную помощь опытных работников из ФРГ, чрезвычайно велики. Именно этим новичкам приходилось работать в условиях изменения правовых норм, структур управления и самих задач, которые решались на местном уровне. Вместо просто структурированного права ГДР, к тому же имевшего второстепенный характер по сравнению с указаниями правящей партии по каждому конкретному поводу, административным работникам пришлось иметь дело со сложной системой правовых норм и жестким правовым регулированием, “связанностью правом” их деятельности. Управленцы сталкивались с большими сложностями уже при простой попытке понять эти нормы. Кроме того, в начале реформ ситуация усложнялась фрагментацией правового поля, одновременным существованием законов ГДР и ФРГ, которые нередко противоречили друг другу. Особенно сложно это давалось новым политикам с опытом, ограниченным участием в политических дискуссиях и “круглых столах” со свободными формами прямой демократии. Зависимость от западной помощи воспринималась нередко как фактор, ограничивающий свободу собственных действий, а новые правила - как отчасти навязанные.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21
