В случае разногласий, необходимо создание специальной комиссии (не имеет значения, при законодательном или исполнительном органе муниципального уровня власти). В работе этой комиссии должны принять участие уполномоченные представители главы и представительного органа местного самоуправления, представители органов государственного управления в тех сферах, вопросы по которым являются спорными. Каждый субъект данных должен представить обоснования своей позиции. Если комиссии не удалось привести органы местного самоуправления к согласованной позиции, решение принимается комиссией. Решающим при его принятии должно быть максимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля со стороны населения за исполнением полномочий органами местного самоуправления. Решение, принятое комиссией, может быть вынесено, в качестве проекта закона, на рассмотрение законодательного органа. В процессе рассмотрения проекта закона необходимо, помимо мнения комиссии, выслушать также заинтересованные стороны Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г. Люхтерхандт - М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.С.53.
Таким образом, установление разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.
Для решения этого вопроса, в первую очередь, необходимо:
- провести ревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привести эти нормы в согласование друг с другом;
- внести изменения в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции отдельного органа местного самоуправления (т.е. главы и представительного органа МСУ);
- в необходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения);
- более детально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации;
- органам государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методические рекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования;
- провести комплексное разграничение предметов ведения между главой и представительным органом местного самоуправления.
Далее - болезненный вопрос о структуре органов местного самоуправления. Он оказался дискуссионным для всех сторон - и для Комиссии, и для федеральных органов власти, и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и для органов местного самоуправления. Дело в том, что Закон в редакции 1995 г. не содержал почти никаких указаний на возможную структуру органов местного самоуправления и не требовал разделения властей на уровне местного самоуправления (чего, кстати, действительно не требует Конституция Российской Федерации). Смысл соответствующей главы закона сводился к тому, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (прямая цитата из Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Ст. 131.), уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования (высшее должностное лицо с неопределенными полномочиями) и других должностных лиц местного самоуправления, обязательным является наличие представительных органов с очерченной исключительной компетенцией, могут существовать и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1.09.1995 г. № 154-ФЗ. Ст. 14. Ст. 15. В общем, если бы не нормы, касающиеся представительного органа, то глава не несла бы никакой смысловой и правовой нагрузки. В реальной же практике при том, что могли существовать различные организационные модели местного самоуправления, и они точечно существовали, превалирующей оказалась одна модель, коротко характеризующаяся тем, что, конечно, почти повсеместно были сформированы и представительные и исполнительно-распорядительные (местные администрации) органы местного самоуправления, однако при этом полномочия главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа были сосредоточены в одном лице. Есть мнение, что это позволило избежать конфликтов, дублирования функций, раздувания аппарата. На самом деле, это свело и так ограниченную роль представительного органа к фактически ничтожной (надо отметить, что и количественный состав представительных органов был, насколько это возможно, минимизирован). Можно говорить о повышении управляемости, но можно и об узурпации власти одним должностным лицом и послушности единственного органа, который должен бы был выражать интересы населения и от его имени контролировать действия исполнительной власти. Тут еще надо добавить, что в числе депутатов заметное место занимали учителя, врачи, представители муниципальных предприятий, причем чаще всего директора школ, главные врачи больниц и руководители муниципальных предприятий ЖКХ, то есть во многом зависящие от главы местной администрации люди. В такой конфигурации власти бессмысленно рассуждать о публичном ее осуществлении, публичном контроле и развитии гражданского участия. Что же предложено взамен?
Первое. Законодательно признать фактическое существование главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования, местной администрации, главы местной администрации. Что касается права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, то ему (населению) надо предъявить хотя бы понятные элементы этой структуры и возможное разграничение полномочий между ними, а также процедуры определения структуры органов местного самоуправления, без чего право вряд ли может быть реализовано Васильев В.А. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / Васильев В.А. // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы, 2008. С. 61..
Второе. Законодательно закрепить разделение властей на уровне местного самоуправления. Наверное, три должностных лица (глава муниципального образования, глава местной администрации, председатель представительного органа муниципального образования) это уже слишком много, но два - вполне приемлемо (допустимость сочетания в одном лице двух статусов, один из которых - статус главы муниципального образования). Кстати, для отдельных муниципальных образований, особенно малонаселенных, из этого правила сделано исключение.
Третье. Законодательно установить минимальную численность представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения. В любом случае представительный орган должен по своей сути представлять весь спектр социальных и иных групп, существующих в муниципальном образовании, а их тем больше, чем больше количество населения.
Трудно не признать, что эти меры направлены на приближение (не территориальное, а уже по существу) местной власти к населению, и обеспечение подконтрольности населению деятельности местной власти, тем более в сочетании с формами прямого участия населения и прямого контроля со стороны населения за деятельностью избранных им должностных лиц местного самоуправления.
В перечень вопросов местного значения постоянно на протяжении ряда лет вносятся изменения и дополнения и пока нет оснований говорить, что этот процесс будет в скором времени завершен. Это создает заметные трудности в деятельности органов местного самоуправления, так как требует перестройки структур управления, а также изыскания необходимых ресурсов Черников В.А. Новая муниципальная реальность России / Черников В.А. // Практика муниципального управления. 2007. N6. С. 14-18.
Вовлечение населения в осуществление местного самоуправления потребует значительных организационных ресурсов. Здесь проблема в низкой гражданской активности и сложившемся недоверии к власти, которые придется долго и кропотливо преодолевать.
Несмотря на то, что структуры органов местного самоуправления сформировались, но для тысяч вновь образованных муниципальных образований они сформировались только на первый срок полномочий. Поэтому почти наверняка впоследствии последуют изменения в них. Причем, здесь трудно предложить какие-нибудь рекомендации, потому что нельзя сравнивать структуры органов по принципу «лучше-хуже». Все определяется в каждом конкретном случае.
Заключение
Глава муниципального образования определяется как - высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном ФЗ и законами Субъекта РФ.
Глава МО наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом МО. Согласно уставу МО, избранный населением глава МО может быть наделен правом, входить в состав представительного органа МСУ, председательствовать на заседаниях представительного органа МСУ
Законодателем фигура Главы МО выведена из категории муниципальных служащих.
Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально - подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.
Если признаки муниципального органа попытаться спроецировать применительно юридическому статусу Главы МО, то можно прийти к выводу о том, что Глава МО характеризуется юридически - значимыми признаками, которые не совпадают с юридическими признаками, выделяющимися применительно к правовому статусу муниципального органа, как муниципально-властного учреждения. Глава МО характеризуется большим объемом прав в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководитель муниципального учреждения и можно утверждать, что его правовой статус отличен от статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятия муниципальный орган. В системе муниципальной власти исполнительно - распорядительную, контрольную, нормотворческую и представительскую функции реализует не местная администрация, как муниципальный исполнительный орган, а высшее выборное должностное лицо (Глава МО), наделенное властными полномочиями и имеющее непосредственно подчиненные ему управленческие структуры, состоящие из муниципальных служащих.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
