Третью функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, является представительская функция. Содержание представительской функции заключается в представительстве интересов местного населения.
Представительство интересов местного населения в первую очередь осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.
К примеру, в Уставе муниципального образования «Город Алапаевск». Свердловской области представительный орган местного самоуправления прямо определяется как выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Однако в системе муниципальной власти имеется еще один субъект, который реализует указанную функцию. Этим субъектом является Глава муниципального образования, который избирается местным населением и также представляет его интересы.
Следует отметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положении Главы муниципального образования не отражается его представительская функция. Однако если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, что по своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам. В связи с большой представительской значимостью Главы муниципального образования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образований.
Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозначить как контрольная функция. Реализация контрольной функции предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функции составляют два следующих момента:
1. контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к контролирующему субъекту,
2. контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим требования юридических норм.
Исходя из анализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:
1). Местный представительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельность участников по решению вопросов местного значения.
2). Глава муниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность органов местного самоуправления и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении.
Проанализировав все вышеизложенное в отношении функций, реализуемых в системе муниципальной власти, напрашивается вывод о том, что на современном этапе развития муниципального строительства в Российской Федерации система муниципальной власти представляет собой достаточно функционально не дифференцированный публично-властный механизм, в рамках которого основные управленческие функции реализуют, как Местная Дума со своим подчиненным аппаратом, так и Глава муниципального образования со своими подчиненными структурами.
Указанный вывод находит свое подтверждение и на практике. К примеру, в отношении реализации контрольной функции в ч. 1 ст. 12 Устава муниципального образования «Ревдинский район» Свердловской области, принятого Решением Ревдинской районной Думы 4.09.2005 года, прямо записано, что в системе местного самоуправления данного муниципального образования контрольную функцию реализуют, как Ревдинская районная Дума, так и Глава Ревдинского района.
По моему мнению, подобное функционально не дифференцированное состояние муниципального властного механизма принципиально недопустимо, так как в рамках подобной теоретической конструкции уже на концептуальном уровне содержатся предпосылки для последующего практически - функционального противостояния местных представительных органов и высших должностных лиц муниципальных образований, которое уже наблюдалось в 1992-1993 году, что явилось одной из причин последующего конституционного кризиса.
2.2 Пути решения проблемы разграничения компетенции.
Совершенствование действующего законодательства в рамках и на уровне местного самоуправления весьма актуально и более продуктивно, поскольку прочувствована необходимость изменений, стали ощутимыми результаты практической реализации.
Хотелось бы отметить, что создание правовой базы местного самоуправления далеко от завершения. Чувствуется недостаток правовых актов, регулирующих деятельность органов самоуправления и порядок их взаимоотношений. Законодательные и другие нормативно-правовые акты должны быть направлены на более четкое разграничение компетенции между различными органами местного самоуправления.
Необходимо добиться рационального сочетания организационных форм, разграничивающих компетенции представительной и исполнительной властей, полного и четкого правового регулирования деятельности местного самоуправления.
Как жестко централистские, так и конфедеративные модели управления местным образованием сегодня не являются оптимальными. Допускается смешение правотворческих и исполнительно-распорядительных функций в органах представительной власти, нарушаются принципы единоначалия в исполнительной ветви власти, что может привести к негативным экономико-правовым последствиям. Сковываются инициатива и экономические интересы местного самоуправления.
Принципы рациональной организации управленческого труда требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа.
В связи с этим, должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения полномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов (включая переданные) и ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг, предоставляемых населению властью.
Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти надо исходить из того, каковы полномочия собственника и учредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов собственности. Это, по-видимому, строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии муниципальных объектов здравоохранения и образования, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка инвентаря, учебно-методических пособий, оборудования, обеспечение питания учащихся и больных, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения, назначение руководителей этих учреждений, другие вопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества и учредителя муниципальных предприятий и учреждений. Исходя из сказанного, имеет смысл уточнить в региональном законодательстве, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и общего образования. В компетенции государственной власти остаются при этом такие вопросы, как выработка государственной политики в сферах образования и здравоохранения, установление государственных стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, оказание специализированной медицинской помощи, предоставление образовательных услуг в специализированных школах, предоставление ургентной помощи в отдаленных и малодоступных районах, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.
Поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления / Фадеев В. // Право и жизнь - М., 1995. - №7. - С. 184-217..
Передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.
Как отмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенции муниципальных образований «являются множественность субъектов, участвующих в формировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разных муниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемы установления компетенции каждого конкретного муниципального образования или их некоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всех факторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективности исполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между главой и представительным органом местного самоуправления» Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. / Широков А.Н. - М., 1996. С.123.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
