Сущность проблемы разграничения компетенции в системе муниципальной власти на сегодня состоит в том, что в муниципальных образованиях сегодня функционирует два равнозначных публично-властных субъекта, наделенных муниципально-властными полномочиями. В качестве таких субъектов следует выделить Главу муниципального образования и местный представительный орган, которые отличаются достаточной новизной своего правового статуса и, естественно, имеют размытые критерии отграничения их компетенции.
Анализируя научные разработки, посвященные проблеме разграничения компетенции высших выборных должностных лиц местного самоуправления и местных представительных органов Барабашев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления. // Народный депутат. 1991. №11; Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестн. Моск. университета. Серия 11. ПРАВО. 1993.№3; Белораменский В.В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе городского самоуправления.// Вестник СПбГУ. Серия 6. 1993; Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы раз-граничения полномочий в сфере муниципальной собственности. // Сов. гос. и право. 1993. №3., следует отметить, что в настоящее время разграничение их компетенции может проводиться по различным основаниям.
Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. С учетом содержания указанной нормы, базируясь на некоторой схожести муниципальной и государственной власти, опираясь на разработки ученых, исследовавших юридическую природу государственной власти Теория государства и права. /Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. Екатеринбург. 1996. С.154. , можно утверждать, что в пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной, иерархически соподчиненной системой муниципальных органов.
В этой системе муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как местные властные учреждения делят между собой все функции, связанные с решением местных дел, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата, синхронизировано и сбалансировано. Если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, являющегося частью муниципально-властного аппарата, то это, в зависимости от важности выполняемой им функции, может повлечь серьезный сбой в деятельности всей системы муниципальной власти.
Отмеченное обстоятельство обуславливает вывод о том, что принципиальное значение для функционирования системы муниципальной власти имеет не муниципальный орган, как таковой, а выполняемая им функция, которая, по мнению С.С. Кравчука, выступает как отдельное направление деятельности органа. Следовательно, наибольшую важность для четкого решения местных вопросов представляет именно реализация функции, возложенной на муниципальный орган.
Однако, функция любого муниципального органа полностью производна от функций, реализуемых в системе муниципально-властного аппарата, и представляет собой «основное направление его деятельности, выражающее его сущность». Следовательно, при характеристике такого муниципально-правового понятия, как «функция муниципального органа» принципиальное значение имеют его характеристики, определяющие содержание деятельности конкретного муниципального органа.
Важно, по моему мнению, обратить внимание и на то обстоятельство, что реализация определенной функции муниципальным органом представляет собой не просто произвольную деятельность муниципального органа, а деятельность, имеющую четко определенное содержание. В связи с этим, можно предложить определение функции муниципального органа, как юридически закрепленного круга действий, возложенного на муниципальный орган и безусловного для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание.
В приведенном определении сознательно сделан акцент на том, что муниципальный орган является не свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой, специально созданной местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.
Переходя к непосредственно проблемам, связанным с разграничением компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления в системе муниципальной власти, по моему мнению, следует акцентировать внимание на следующих функциях, реализуемых органами системы муниципальной власти.
Во-первых, в числе функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует выделить нормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлением муниципальных юридических норм, обусловливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме соответствующих субъектов, устанавливающих юридические нормы, являющиеся общеобязательными для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.
Если проанализировать правовое положение муниципально-властных субъектов на предмет осуществления ими в пределах муниципального образования нормотворческой функции, то можно отметить, что в современной схеме осуществления местного самоуправления нормотворчеством занимается Глава муниципального образования, издающий Постановления, содержащие муниципально-правовые нормы.
К примеру, в соответствии с Уставом Армизонского района Тюменской областиУстав Армизонского района Тюменской области от 9 июня 2005 г. N74 (в ред. от 15.04.2008 N104) // СПС «Гарант» акты Главы муниципального образования, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления муниципального района несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами Тюменской области.
Применительно к реализации данной функции в системе муниципальной власти, необходимо уточнить, что в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает не только Постановления, но и Распоряжения. В связи с этим в научной литературе имеется мнение о том, что к нормативно-правовым актам Главы муниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятся Распоряжения Главы муниципального образования Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. / Кутафин О.Е., Фадеев В.И. - М., 1997. С.217.. По моему мнению, указанное суждение не является бесспорным, т. к. если принять во внимание тот факт, что традиционно в теории права нормативный акт определяется, как «официальный документ содержащий юридические нормы» Теория государства и права. /Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. Екатеринбург. 1996. С.289. («узаконенные правила поведения общего характера, т.е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев») Алексеев С.С. Государство и право. / Алексеев С.С. - М., 1994. С.7. , то Распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а содержат индивидуально - ориентированные, организационно - распорядительные предписания индивидуализированного характера.
Следовательно, Распоряжения Главы муниципального образования, не содержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правоприменительными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц».
Рассматривая реализацию нормотворческой функции в системе местного самоуправления, следует отметить тот факт, что кроме Главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий Решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений. К примеру, в соответствии с Уставом Сладковского муниципального района Тюменской области - муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального района. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления муниципального района несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами Тюменской области.
Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная (исполнительно - распорядительная) функция. Содержание правоприменительной функции обуславливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов.
По моему мнению, в рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции:
1. Исполнительская функция, которая заключается в непосредственным, буквальным исполнении требований юридических норм.
2. Распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального образования.
Если же проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.
Однако и местный представительный орган также в процессе своего функционирования занимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например, при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестрования местного бюджета).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
