Институт регистрации, также, как и институт прописки, предусматривает ведение специальных учетов, включающих в себя сведения о проживающих, изменивших место жительства, либо выбывших по иной причине гражданах, сведений о лицах, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих судимость, другие сведения. Однако, в настоящее время существует пока слабая материальная база для создания специальных банков данных и до временной системы учета и идентификации граждан. Конечно, предпосылки для ее создания имеются, все большее число паспортно-визовых аппаратов МВД Российской Федерации обеспечивается электронно-вычислительной техникой, УВД некоторых краев, областей, городов создают собственные автоматизированные банки данных, включающие в себя различную информацию, касающуюся вопросов регистрационного учета (сведения о регистрации граждан, снятии их с учета, сведения о лицах, имеющих судимость и т.д.). Сейчас отдельные автоматизированные информационные системы работают в автономном режиме, отсутствует "...возможность непосредственного доступа пользователей к массивам интересующей их информации, не в полной мере при создании АИС..." учитывается"... специфика информационных служб потребностей служб Министерства.., производительность применяемых вычислительных комплексов..." не позволяет "...обрабатывать большие объемы информации, измеряемые миллионами документов (например, картотеки адресных бюро... и др.)"[5]
К сожалению, единая информационно-вычислительная система органов внутренних дел в наши дни еще не создана, отсутствует также законодательство, регулирующее вопросы создания и использования информационных банков данных о гражданах, охраны конфиденциальной информации о личности[6]. Вероятно это является одной из причин того, что на практике регистрационный учет сейчас так мало отличается от прописки. Основной причиной слабого отличия, по нашему мнению, являются серьезные противоречия, имеющие место в законодательстве о регистрационном учете, базирующиеся на отношении законодателя к регистрации как средству регулирования миграции, что придает регистрационному учету разрешительный характер. Практически общими в существующих условиях у них являются и задачи. Прежде всего, это учет населения. В научной литературе встречаются следующие его виды. Во-первых, это - текущий оперативный (статистический) учет, представляющий собой сбор и накопление информации о зарегистрированных и снятых с учета гражданах, а также передачу этих сведений в органы государственной статистики, где те проходят обработку и анализ с целью получения статистики, отражающей характер демографических изменений, как на территории отдельного субъекта Федерации, так и на территории всего государства в целом. Персональный, или адресный учет граждан, осуществляемый паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел и ее адресно-справочной службой, играет большую роль для установления местонахождения отдельных граждан. Это имеет значение, как для профилактической работы органов внутренних дел, так и для розыска преступников и других правонарушителей. Возможности адресно-справочных бюро способствуют восстановлению семей, помогая разыскивать граждан, утративших связь с родственниками. "Данные статистического и персонального учета граждан необходимы также органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны России для работы с призывниками и военнообязанными лицами"[7].
Современный период характеризуется кризисными явлениями в экономике, влияющими на многие факторы жизни человека, в том числе и на материальный. Это усиливает миграционные процессы, люди стремятся изменить место жительства в надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой. Однако эти перемещения вызывают обострение социальных проблем в этих регионах - усиливается конкуренция на рынке рабочей силы, возрастает нагрузка на инженерную, социально-культурную, коммунальную системы населенных пунктов, обостряются проблемы межнациональных отношений. Поэтому, как на законодательном уровне, так и в научной литературе можно встретить, обосновываемые вышеприведенными сложностями, попытки ограничить свободное перемещение граждан, лишить их установленных законом прав и свобод (Закон Краснодарского края от 23.06.95 г., постановление правительства Москвы от 11 октября 1994 г. №922 "О прописке (регистрации) граждан, прибывающих в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности" в ред. постановлений от 28.02.95 № 171, от 04.04.96 г. № 9-П). В связи с этим до последнего времени система регистрации в той же мере, как ранее система прописки, была призвана осуществлять задачу контроля и регулирования миграционных процессов. Среди представителей многих ветвей власти, в том числе и законодательной до сих пор бытует мнение об этом. Так, Президент Российской Федерации отклонил проект федерального закона "О внесении дополнения в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"[8], в котором предлагалось расширить перечень местностей, где может быть ограничено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства за счет городов - курортов федерального значения. Это неприемлемо, хотя бы в силу того, что такое ограничение не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права, и свободы граждан могут ограничиваться только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, можно также предположить, что регистрационный учет может служить средством контроля за передвижением населения, но только в тех случаях, когда это оправдывается вышеприведенными доводами.
Действующее законодательство обосновывает необходимость введения регистрационного учета граждан созданием условий для реализации ими прав и свобод, исполнением обязанностей перед другими гражданами. В самом деле, человек является субъектом различных отношений, в том числе и правовых, одновременно являясь носителем биографических и демографических признаков (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.)[9], некоторые из которых признаны законом как нематериальные блага (право на имя) и подлежат правовой охране, одним из средств обеспечения которой служит документ, удостоверяющий личность. В Российской Федерации этими документами являются:
- паспорт;
- свидетельство о рождении - для лиц, не достигших 14- летнего возраста;
- заграничный паспорт - для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории Российской Федерации;
- удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов);
- военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту;
- справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы;
- вид на жительство - для иностранных граждан и лиц без гражданства;
- иные, выдаваемые органами внутренних дел, документы, удостоверяющие личность гражданина (п.5 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации).
При всем разнообразии перечисленных документов, удостоверяющих личность, основным из них для большинства людей был и остается паспорт гражданина Российской Федерации, поскольку он является носителем идентификационной информации об индивидууме, обеспеспечивающим реализацию его субъективных прав. Закон признает за несовершеннолетними, достигшими 14-летнего возраста право самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей, попечителей совершать различного рода сделки (п.2 ст.26 и п.2 ст.28 Гражданского кодекса Российской Федерации), распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами, осуществлять авторские права, вносить вклады в кредитные учреждения (п.2 ст.26 ГК), нести связанную с этим имущественную ответственность. Поэтому, в соответствии с Положением о паспорту гражданина Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 года № 82813, паспорт гражданину выдается с 14 лет. Статья 19 Гражданского кодекса Российской Федерации регламентирует приобретение и осуществление прав и обязанностей гражданином под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество.
В современной юридической литературе не существует единого понятия паспортной системы. Одни ученые определяют ее как "...установленный органами управления порядок учета, контроля и регулирования передвижения населения, осуществляемый путем введения для населения паспортов”
В работе "Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации"[10] И.Б. Кардашова, учитывая, что в настоящий период институт прописки утратил свое значение, а также, что уже процитированные дефиниции паспортно-визовой системы не включают в это понятие субъекты реализации соответствующих норм и правил, считает, что паспортно-визовая система это не что иное, как "...совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов...". Это достаточно нетрадиционный подход к освещению данного вопроса. Известно, что под паспортным режимом понимается совокупность норм и правил паспортной системы, устанавливаемых государством и действующих на территории той или иной местности, в зависимости от их социально - экономических и иных особенностей. По мнению большинства авторов, два эти понятия взаимосвязаны и соотносятся как часть и целое: "...паспортно-регистрационной системой осуществляется общее регулирование отношений, возникающих по поводу получения паспортов, учета и регистрации граждан, определяются субъекты этих отношений и их правовое положение, а также ответственность за нарушение установленных правил."[11] Можно, конечно, говорить о паспортной системе, как о совокупности правовых норм, регулирующих и обеспечивающих действие на территории нашего государства паспортных режимов, но как видится нам, традиционный подход в данной ситуации более точно отражает сущность паспортной системы, как совокупности прежде всего общественных отношений, складывающихся в данной сфере, поскольку правовые нормы основываются на них, а также именно их регулируют. Также представляется достаточно спорным мнение Кардашевой И.Б. о том, что в настоящее время можно говорить о существовании целостной паспортно-визовой системы. Да, конечно, в соответствии с постановлением Совета Министров Российской Федерации - Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 года № 124, с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1082[12] "О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" на паспортно-визовую службу органов внутренних дел возложены обязанности по выдаче паспортов, осуществлению регистрационного учета, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд и выезд, исполнению законодательства по вопросам гражданства. Субъектами данных правоотношений являются как государство в лице уполномоченных на то законом органов, так и граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. Однако фактически в состав единой паспортно-визовой службы в настоящее время входят три подразделения, выполняющие достаточно разную работу. Дифференцированы по своему составу и объекты, на которые направлена их деятельность, в частности, объектом работы отделений паспортной работы являются отношения по поводу документирования граждан паспортами гражданина Российской Федерации, сложнее вопрос с регистрационным учетом граждан, поскольку в соответствии с действующим законодательством (ст. 1 ч.3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"[13] и п.31 Правил пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 года №21226) иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России подлежат регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также снятии с регистрационного учета по выбытии с таковых. Однако в данных отношениях иностранные граждане и лица без гражданства являются специальным субъектом, поскольку не все они подлежат регистрационному учету, а лишь те, кто постоянно проживает в Российской Федерации (имеет разрешение на постоянное проживание и вид на жительство). Можно добавить, что граждане Российской Федерации в свою очередь могут быть субъектом общественных отношений, складывающихся в процессе работы отделений виз и регистрации только в случае их обращения за получением документов, удостоверяющих их личность за пределами Российской Федерации (паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический, служебный и паспорт моряка). Но по нашему представлению, деятельность по обеспечению граждан Российской Федерации подобного рода документами следовало бы передать в ведение паспортной службы, что более соответствует ее целям и задачам и упростило бы процедуру документирования, а также снизило бы нагрузку на собственно визовые подразделения. Особое место занимает служба исполнения законодательства по вопросам гражданства, поскольку в данном случае субъектом отношений по поводу предоставления гражданства или выхода него могут быть как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства. Уважая право И.Б. Кардашовой на собственное мнение, хотелось бы заметить, что автор рассмотренной работы в данном случае чисто механически смешивает отнюдь не взаимосвязанные понятия и строит на этом рассуждения о единстве паспортной и визовой систем.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
