Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и нефор­мальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках спло­ченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединен­ные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необ­ходимо определенным образом проголосовать по во­просу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплини­рованность.

Каждый депутат является членом одного из комите­тов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действую­щим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определен­ного комитета депутаты становятся по собственному же­ланию в зависимости от того, насколько их специализа­ция соответствует профилю комитета.

Формально законопроект рассматривается в трех чте­ниях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, пред­ложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласо­вал рекомендуемую им версию законопроекта, тот воз­вращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие — от­клонить. На этой стадии проходит голосование по законо­проекту в целом, а затем он направляется обратно в коми­тет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение за­кона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.

В эпоху Путина получила развитие практика, в соот­ветствии с которой большая часть переговоров касатель­но законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающи­ми его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится ра­бота с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже со­гласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю.[11]

Депутаты имеют право законодательной инициативы и активно используют такую возможность, чтобы выра­зить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполни­тельной власти. Подобная практика стала преобладать ; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание 6Президента парламенту считается наиболее авторитет­ным изложением президентских законодательных ини­циатив. Рабочие группы по законодательству обычно со­стоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подго­товленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе вни­мательно его рассматривает. Несмотря на то что россий­ская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических реше­ний и достижения консенсуса проводится большое коли­чество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные по­литические решения принимались после длительной дис­куссии внутри бюрократического аппарата12.

Разногласия внутри самой Государственной Думы, между Думой и Советом Федерации, а также между зако­нодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы — явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем со­здания специальных комиссий по рассмотрению проти­воречий. При возникновении разногласий между различ­ными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комис­сий была главной причиной появления большого количе­ства законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собра­ния или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначаль­но отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компро­миссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти.[12]

Конституция 1993 года не предоставила Федеральному Собранию официальных полномочий по контролю испол­нительной власти, какими обладает Конгресс Соединен­ных Штатов. Однако парламент формально имеет другие возможности, которые он при желании может использо­вать для проверки и надзора за исполнительной властью, если она это, конечно, позволит. Одним из таких инстру­ментов является Счетная палата, которая проверяет фи­нансовую отчетность государственных органов, включая федеральные министерства, органы власти субъектов, и даже частных компаний. Другим инструментом контроля является практика приглашения правительственных чи­новников в Государственную Думу на «правительствен­ный час» для дачи ответов на вопросы депутатов. Однако комитеты часто организуют слушания лишь для того, что­бы привлечь общественное мнение к вопросам публичной политики и содействовать тем самым совершенствова­нию законотворческого процесса. Парламент также об­ладает компетенцией проводить расследования по заяв­лениям о невыполнении исполнительной властью своих обязанностей. Но все эти полномочия могут использо­ваться только в тех пределах, которые определит сам пар­ламент и на которые согласится исполнительная власть. Более того, возможность парламента воспользоваться результатами разбирательств, расследований, отчетами зависит от его собственной способности сформировать коллективную волю, не зависящую от исполнительной ветви власти. В эпоху Путина, когда политическая власть в государстве фактически сконцентрирована в руках Пре­зидента, парламентская независимость практически све­дена к нулю.

В России Федеральное Собрание разработало такие кон­струкции и процедуры, которые позволили ему обеспечить внедрение в законодательную сферу многопартийности. При этом были использованы некоторые организацион­ные формы, которые существовали еще до перестройки, во времена Горбачева и сменяемых друг друга россий­ских парламентов. Однако от некоторых организационных форм, таких как Президиум, пришлось отказаться. На­ряду с этим были созданы новые. По своему устройству Дума оказалась достаточно жизнеспособной. Ей удава­лось, несмотря на повороты судьбы, оставаться автоном­ной, приспосабливаться к сложившейся ситуации и ре­шать если не все, то, по крайней мере, некоторые спорные политические вопросы. При Ельцине в одних случаях Го­сударственная Дума ругала Президента, в других под­страивалась под него. Совет Федерации обладал боль­шей свободой в процедуре избрания сенаторов и мог в большей мере оказывать независимое влияние на приня­тие решений в законодательной сфере. "Он скорее напо­минал орган, который реагировал на происходящие со­бытия, а Дума являлась площадкой для многочисленных попыток сформировать позицию, начать карьеру, моби­лизовать электорат.

Несомненно, Федеральное Собрание более успешно, чем два предшествующих парламента (Съезд народных депутатов/Верховный Совет СССР и Съезд народных депутатов/Верховный Совет РСФСР), которые потерпе­ли крах под гнетом неразрешимых конституционных и по­литических кризисов, «институционализировало» себя. Однако при Президенте Путине оно показало неспособ­ность или нежелание оказывать противодействие росту президентской власти, которая очень сильно стала доми­нировать в российском государстве, так же как КПСС доминировала в советском государстве. При Путине обе палаты парламента быстро превратились в придаток пре­зидентской Администрации, одобряя любые инициативы, предложенные Президентом, и возражая только в дета­лях. Сказать, что такой поворот событий произошел из-за того, что Президент узурпировал законную власть парла­мента, означало бы осветить только одну сторону сложив­шегося положения.

Отстранение в последнее время Федерального Со­брания от принятия политических решений, что, впрочем, происходит и в других странах, где слабый парламент и роль президента, как и в России, гипертрофирована, объясняется следующими причинами. С одной стороны, Федеральное Собрание испытывает давление со стороны Президента, который стремится к централизации власти. С другой стороны, налицо стремление парламента усту­пить свои прерогативы сильному и популярному Прези­денту[13].

Прежде всего власть, используя свою силу, опреде­ляет, насколько парламент может быть самостоятельным для принятия авторитетных решений. В России в первой половине 1990-х годов свободное соперничество различ­ных партий и псевдопартий определило содержание выбо­ров, а следовательно, и структуру Государственной Думы. Однако процесс развития партий в России замедлился в середине 1990-х годов, и с тех пор «партийные суррога­ты» (как называет их Генри Хейл14), то есть большой биз­нес, правительственный аппарат и кремлевская Адми­нистрация, стремятся подменить собой партии. Эта тен­денция стала сильнее проявляться с 1999 года, по мере укрепления позиций «Единства»/«Единой России» в об­ществе. Однако в конце 1990-х годов, несмотря на то что главные усилия депутатов были сосредоточены на вопро­сах распределения, а не на идеологических конфликтах и политических процессах, ей все же удалось сохранить роль института, принимающего важные политические реше­ния. Это объясняется тем, что при решении важных для общества вопросов депутаты, организованные группы ин­тересов и бюрократические структуры стремились все же использовать законодательную процедуру, установленную Думой, что определяло ее значимость на политической арене. Способность Государственной Думы формировать коллективную волю для создания законодательного боль­шинства, используя известные процедурные механизмы, безусловно, помогла ей решить целый ряд важных поли­тических вопросов. Уровень политической и парламент­ской компетентности комитетов Государственной Думы также постепенно возрастал по мере накопления опыта и снижения текучки.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5