В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).
Как писал А.И. Лепешкин, "все органы государственной власти в СССР, начиная от сельского Совета депутатов трудящихся и кончая Верховным Советом СССР — являются органами единой власти, все они связаны между собой единой волей, едиными целями в выполнении стоящих перед ними задач".[14]
В 50-х годах самоуправление рассматривалось лишь как расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.
В 60-х годах в партийных документах и научной литературе вновь появилось понятие "местное самоуправление", периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.
Партия ставила перед Советами задачу преобразования их в органы коммунистического общественного самоуправления, Объединив в своем лице государственную власть и самоуправление народа, они постепенно должны были превратиться в негосударственные, общественные организации народных масс. 'Это самоуправление всего общества, и его органами выступают Советы. Но в современных условиях, когда существует еще необходимость в государственности, Советы являются одновременно и государственными органами, выступая в целом как органы государственной власти и народного самоуправления."[15]
В научной литературе в то время в центре внимания были в основном вопросы народного представительства, общенародного самоуправления, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, перехода к коммунистическому самоуправлению и т.д. Вопросы местного самоуправления ставились достаточно редко.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: несмотря на то, что городские Советы депутатов трудящихся являлись органами государственной власти, однако при этом они имели и общественный характер. Самоуправление не должно было противопоставляться развитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.
В 70-е годы из-за жесткой централизованной системы не было концепции местного самоуправления, сдерживались даже идеи и теоретические рассуждения о местном самоуправлении.
5 марта 1971 г. ЦК КПСС принял постановление "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся''.[16] В нем подчеркивалось, что районные и городские Советы — это узловое звено системы государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии. В развитие данного постановления ЦК КПСС 19 марта 1971 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР "Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся" и "Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся" [17]и утверждены Примерные положения о названных Советах, на основе которых во всех союзных республиках были приняты законы о районных и о городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся.
В данных законах был провозглашен принцип полноты прав и самостоятельности соответствующих Советов в руководстве делами районного, городского значения, Районный, городской, районный в городе Совет решал в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, руководил на своей территории государственным, хозяйственным, социально- культурным строительством, утверждал народнохозяйственный план и бюджет соответствующей административно-территориальной единицы, осуществлял руководство подчиненными органами управления, предприятиями, учреждениями, организациями, обеспечивал соблюдение законов,- охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействовал усилению обороноспособности страны. На своей территории Совет олицетворял власть государства, поэтому его деятельность не ограничивалась только решением местных вопросов, он, являясь одновременно и государственным органом, выполнял решения партии, осуществлял государственные мероприятия.
По Конституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства, стали именоваться не "Советами депутатов трудящихся", а "Советами народных депутатов",- что должно было знаменовать укрепление их социальной базы, расширение роли в условиях общенародного государства.
Ни Конституция СССР 1977 г., ни конституции республик не определяли компетенции местных Советов. В конституционных статьях (ст. 97 Конституции СССР, ст. 79 Конституции РСФСР) лишь перечислялся крут вопросов их деятельности. Это те вопросы, которыми в той или иной степени местные Советы занимались, которые находились в иоле их внимания, но не компетенции.
В 80-е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации низшего звена власти. Ее целью было предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни. Был также поднят вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего на местном уровне, о разделении их полномочий, XXVII съезд КПСС выдвинул идею о необходимости последовательного проведения в жизнь принципа самоуправления народа и определил стратегию его развития: "Социалистический строй успешно развивается лишь тогда, когда сам народ реально управляет своими делами, когда миллионы людей участвуют в политической жизни. Это и есть самоуправление трудящихся в ленинском его понимании, оно составляет суть советской власти. Самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности; все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни, обогащая содержание демократического централизма, укрепляя его социалистическую природу".
Был взят курс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.
После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.
Правда, тогда же ученые — правоведы обратили внимание на то, что постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней. Правильнее говорить о его двойственной природе — государственной и общественной.[18] Это нашло отражение в Законе: в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могли действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии, т.е. Советы являлись органами государственной власти и местного самоуправления.
Законодательно была закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).
К принципам самоуправления относились сочетание представительной и непосредственной демократии, самостоятельности и независимости Советов народных депутатов и их ответственности за решение вопросов местного значения, защиты прав и законных интересов граждан, выборности, гласности и учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов (хотя в Законе механизм осуществления этого сочетания отсутствовал), законности.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод: в рассматриваемый период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов.
Советы не были органами местного самоуправления, а являлись органами государственной власти, т.к. выполняли функции местных органов государственного управления. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Такая система способствовала быстроте и согласованности действий всех звеньев, но она существенно ограничивала самостоятельность местных органов. Вся система управления на местах не имела достаточных для саморазвития правовой, финансовой, экономической и социальной основ.
Сегодня развитие теории и практики местного самоуправления приобретает новые черты, этому посвящена следующая глава.
Глава 2. Общие основы и полномочия городского самоуправления в Российской Федерации
2.1. Конституционно-правовые основы городского самоуправления
Начиная эту главу, следует заметить, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что "в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д.[19] И не случайно в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина "городское самоуправление" используется — "местное самоуправление города". Поэтому в этом параграфе, несмотря на специфику темы, мы считаем целесообразным сначала рассмотреть, что же представляет собой местное самоуправление, так как все, что относится к местному самоуправлению, касается непосредственно и городского самоуправления, и затем попытаемся дать определение городскому самоуправлению, вывести черты, ему присущие.
Местное самоуправление — самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и через создаваемые им органы. Местное самоуправление, таким образом, — одна из форм осуществления народовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами "сверху".[20] Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
