Например, во всех 80 соглашениях о передаче полномочий от МЧС России различным субъектам РФ указывается, что полномочия передаются исходя из принципов сотрудничества и взаимной ответственности, а цель передачи определена как "повышение уровня пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". При этом субъекты РФ передают МЧС России оперативное управление силами и средствами, которые входят в систему обеспечения пожарной безопасности, где основными элементами и являются все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности. В свою очередь, МЧС России передает субъектам РФ оперативное управление своими территориальными органами в части выполнения ими полномочий по организации тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций <*>.
--------------------------------
<*> Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.02.2001 N 103 "О территориальных подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" территориальные подразделения Государственной противопожарной службы МЧС России финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ и создаются на основе договора о создании такого территориального подразделения, заключаемого МЧС России и органом исполнительной власти субъекта РФ.
То есть субъект РФ передает МЧС России оперативное управление теми силами и средствами, которые он финансирует за счет средств своего бюджета, а МЧС России передает субъекту РФ в оперативное управление свой территориальный орган, куда и входят переданные субъектами РФ силы и средства. Иными словами, МЧС России и субъекты РФ объединили свои силы и средства для совместного "повышения уровня пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", хотя для этого никакие полномочия от МЧС России и от определенного органа исполнительной власти субъекта РФ фактически не передаются.
Тем более в Приказе МЧС РФ от 06.08.2004 N 372 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации" ничего не говорится о том, что данный орган находится в оперативном управлении какого-либо субъекта РФ или его органа исполнительной власти.
В рассматриваемых соглашениях о передаче полномочий выявилась и еще одна особенность, с помощью которой можно определить, что рассматриваемые соглашения, по существу, являются не договорами о передаче полномочий, а соглашениями о сотрудничестве органов исполнительной власти в определенной сфере.
В соглашениях указывается на передачу полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ, которые не могут быть ими переданы, поскольку указанные в соглашениях полномочия возложены не на эти органы власти, а на МЧС России. Например, в соглашениях указывается, что МЧС России принимает от субъектов РФ полномочия по организации подготовки в учреждениях МЧС России специалистов пожарных, аварийно-спасательных служб, а также по организации подготовки должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности. Однако согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 868, это Министерство обязано организовать подготовку в своих образовательных учреждениях специалистов для пожарных, аварийно-спасательных и иных формирований МЧС России, кадров для пожарной охраны и организаций независимо от формы собственности и организовать подготовку должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности.
Из этого можно сделать вывод, что фактически никакие полномочия не передаются ни от органов исполнительной власти субъектов РФ, ни от МЧС России, а ими объединяются усилия и возможности по подготовке должностных лиц и специалистов не в иных вузах страны, а именно в учебных и иных заведениях МЧС России.
Анализ соглашений МЧС России и субъектов РФ о передаче полномочий показывает, что стороны (и Министерство, и субъекты РФ) в основу соглашений положили не те принципы, которые указаны в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а иные: принципы тесного взаимодействия и сотрудничества, невмешательства в исключительную компетенцию друг друга, при этом нарушив установленный названным Законом принцип. А именно - принцип установления особенностей, когда соглашения должны заключаться в тех случаях, когда осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.
Еще одним из принципиальных является вопрос о том, какие именно федеральные органы исполнительной власти вправе передавать осуществление части полномочий. Например, если федеральному министерству будет предоставлено право передать часть полномочий отраслевому органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющему государственное управление в той же сфере, что и (на федеральном уровне) это министерство, то неясно, какие именно полномочия может передать федеральное министерство. Если федеральной службе или федеральному агентству будет предоставлено право передать какие-либо полномочия соответствующему органу исполнительной власти субъекта РФ, то неясно, с какими полномочиями они могут расстаться.
К сожалению, ни в одном из положений о федеральном органе исполнительной власти не указывается, может ли данный орган власти передавать (делегировать) осуществление части своих полномочий кому бы то ни было, какова цель их передачи и на каких принципах (дополнительно) должны строиться соглашения о передаче полномочий. Более того, в настоящее время указания на право передачи федеральными органами исполнительной власти своих полномочий (их части) в законодательстве практически отсутствуют <*>.
<*> В ст. 2 Закона РФ от 11.02.1993 N 4455-1 "О воинской обязанности и военной службе" содержался запрет на делегирование полномочий или их части органом государственного управления, которому в соответствии с настоящим Законом делегированы отдельные полномочия (в настоящее время это положение отменено). Лишь в Градостроительном кодексе РФ содержится норма, предоставляющая Правительству РФ право передавать часть своих полномочий в области градостроительства органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с ними. В Лесном кодексе РФ и в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" указывается на возможность заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий органами исполнительной власти.
Но, несмотря на это, подобные юридические действия совершаются, и пример тому - вышеназванные соглашения МЧС России с органами исполнительной власти субъектов РФ.
Вполне очевидно, что федеральные органы исполнительной власти должны иметь определенные ориентиры в принципах, которые следует класть в основу соглашений о передаче полномочий. Такие ориентиры могут быть указаны в типовых соглашениях о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, характеризующихся определенными особенностями различных отраслей (областей) и сфер управления.
До внесения изменений в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ существовала практика, когда федеральные органы исполнительной власти самостоятельно определяли объем передаваемых полномочий.
Например, Приказом Федеральной дорожной службы от 22.04.1999 N 105 были утверждены примерные договоры и соглашения, заключаемые с субъектами РФ, что существенно унифицировало процедуры их заключения. Государственным комитетом РФ по жилищной и строительной политике был разработан Типовой договор о совместном финансировании разработки первоочередных нормативно-технических документов по строительству, в том числе с органами исполнительной власти субъектов РФ. Согласно этому Договору не только могли объединяться финансовые средства Госстроя России и субъекта РФ, но и орган исполнительной власти субъекта РФ вправе был готовить проекты нормативно-технических документов по строительству. То есть передавались полномочия по одному из этапов реализации нормотворческой функции Госстроя России - подготовка проектов нормативных актов.
Однако законодательство РФ изменилось, и на федеральном уровне еще предстоит определить государственную политику в вопросах передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти. Также необходимо определить, какие федеральные органы исполнительной власти, по каким именно предметам ведения, в каком объеме и в каких целях (на основе каких дополнительных принципов) вправе передавать полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ.
II. Порядок передачи государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ
Исходя из положений Конституции РФ (ст. 78), федеральные министерства, службы и агентства как органы исполнительной власти РФ, независимо от того, в чьем ведении они находятся, могут быть субъектами, участвующими в передаче осуществления части полномочий.
На региональном уровне субъектами, участвующими в этой передаче, могут быть органы исполнительной власти субъектов РФ.
Возникают вопросы: зависит ли порядок передачи полномочий от организационно-правовой формы органа исполнительной власти - федерального и субъекта РФ? А если зависит, то в каком порядке федеральные министерства, службы и агентства могут передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ <*>?
<*> Постановлением Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" не уточняется, на какие именно (каких организационно-правовых форм) федеральные органы исполнительной власти распространяется действие настоящего порядка. Эта неопределенность усиливается и в связи с тем, что в положениях о федеральных органах исполнительной власти не указывается, могут ли они передавать свои полномочия. Исходя из административно-правового статуса федеральной службы и федерального агентства они находятся в ведении либо Президента РФ, либо Правительства РФ, либо федерального министерства. Следовательно, эти федеральные органы исполнительной власти ограничены в принятии различного рода решений. Но, насколько они ограничены, из действующего законодательства не ясно. В то же время очевидно, и федеральные службы, и федеральные агентства должны получить согласие вышестоящего органа власти, в ведении которого они находятся, на передачу полномочий, поэтому порядок передачи своих полномочий федеральным министерством и федеральной службой (или федеральным агентством) должен различаться.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38
