Правилами было установлено, что нормативный правовой акт может издаваться совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств или иных федеральных органов исполнительной власти.
Один из наиболее сложных этапов в процессе принятия нормативного акта - его подготовка. Обычно подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. Правила устанавливали, что при этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта обязательно участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились. Это положение закреплено в п. 5 Правил, однако, как свидетельствует практика работы над проектами нормативных правовых актов министерств, оно не всегда соблюдается, что подчас приводит к подготовке "узковедомственных" актов, оторванных от действительности, а также не учитывающих состояние правового регулирования в той или иной сфере.
Немаловажно, что одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих актов или их частей, изданных ранее.
Пункт 9 Правил устанавливал, что подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
наименование органа (органов), издавшего акт;
наименование вида акта и его название;
дата подписания (утверждения) акта и его номер;
наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, которые составляют государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Минюсте России, которое ведет государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Однако в литературе совершенно справедливо обращалось внимание на тот факт, что положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти регулируют вопрос о видах издаваемых актов в несколько ином ключе, нежели Правила.
Например, существуют положения, которые предусматривают возможность издания иных видов нормативных правовых актов, наименования которых не регламентированы Правилами. В соответствии с подп. 7 п. 10 Положения о Министерстве обороны РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1082, этот федеральный орган вправе издавать приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные акты, в необходимых случаях - совместно с другими федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Подобное регулирование является не совсем целесообразным, в связи с чем можно предложить, чтобы все виды актов федеральных органов исполнительной власти нашли свое отражение в едином нормативном правовом акте, утвержденном Правительством РФ <*>.
--------------------------------
<*> Кучерова Т.Е. Акты федеральных органов исполнительной власти: современная трактовка // Проблемы реализации закона: Материалы научн.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов и соискателей (Москва, 24.05.2004). М., 2004. С. 29, 30.
В ходе проведения административной реформы произошли структурные изменения в системе федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом N 314 в основу формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти положен принцип специализации этих органов и распределения функций между ними по характеру их компетенции, сформулированный в теории американского ученого Л. Уайта. Формирование по такому принципу, с одной стороны, привело к существенному сокращению количества органов исполнительной власти, имеющих право заниматься нормотворчеством, а с другой - снизило роль исполнительной власти в правотворческом процессе, а соответственно и в регулировании целого круга общественных отношений.
Согласно Указу N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Указ устанавливает, что федеральное министерство осуществляет правовое регулирование, а именно издание на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами нормативных правовых актов, содержащих правила поведения, распространяющих свое действие на неопределенный круг лиц. Отсюда совершенно очевидно, что в компетенцию федеральных министерств включается возможность нормотворчества.
Что же касается федеральных служб и федеральных агентств, то Указ N 314 не допускает возможности осуществления этими органами власти в установленной сфере деятельности нормативно-правового регулирования. Следовательно, федеральные службы и агентства имеют право издавать только индивидуальные правовые акты.
В то же время Указ N 314 содержит положение о том, что в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства могут заниматься нормотворчеством. Такое возможно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Возникает вопрос: насколько такой подход законодателя целесообразен, соответствует ли он тем задачам, которые должны быть решены в ходе административной реформы и, в целом, - способствует ли такое решение оптимизации деятельности исполнительной власти? Ответа на данный вопрос пока нет.
А пока Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" устанавливает, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, определяет типы рыбопромысловых судов, орудия и способы добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления прибрежного рыболовства. Или, например, в соответствии с подп. 23 п. 10 Положения о Федеральной службе по оборонному заказу, утвержденного Указом Президента РФ от 21.01.2005 N 56с, директор Федеральной службы по оборонному заказу (Рособоронзаказа) решает в соответствии с законодательством РФ о государственной службе и трудовым законодательством РФ вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы и осуществлением трудовой деятельности в Рособоронзаказе, издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по указанным вопросам.
Исходя из анализа действующего законодательства, можно заключить, что существуют некоторые трудности в определении полномочий федеральных органов исполнительной власти по вопросам нормотворчества. Лишь отдельными федеральными законами предусмотрено, что те или иные федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать правила, порядок или положения о чем-либо. Однако эти акты не систематизированы, и в основном активность правотворчества федеральных органов исполнительной власти зависит от Президента РФ и Правительства РФ. В большей степени это относится к нормотворчеству федеральных служб и федеральных агентств.
Вполне естественно, что деятельность федеральных министерств должна служить реализации государственной политики. Эти органы ответственны за состояние дел и решение проблем, возникающих в тех или иных отраслях и сферах управления. Однако отсюда не следует, что назначение исполнительной ветви власти - только оперативное управление различными сферами жизни общества на основе законов, принимаемых представительными органами власти. И несмотря на то, что российская правовая доктрина традиционно основывается на принципе разделения властей в государстве и относит правотворческую функцию прежде всего к компетенции законодательных органов, исполнительная власть может существенно разгрузить парламент, освободив его от необходимости осуществлять правовую регламентацию по второстепенным вопросам.
Считаем, что за федеральными органами исполнительной власти (включая федеральные службы и агентства) необходимо закреплять право нормативной регламентации различного рода вопросов в пределах сфер их деятельности (прежде всего в форме дополнения, детализации и конкретизации установленных законом норм).
Глава 2. ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Понятие "государственные услуги" в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, хотя во многих зарубежных странах такие услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как "поставщик услуг". Однако появление в нашей жизни государственных услуг - не простое копирование зарубежного опыта; за этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.
Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и др. На определенном этапе развития государства и общества именно последнее начинает определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает, и тогда "государственные услуги" - это система отношений личности, юридических лиц с государственными структурами.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38
