ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
План
Компетенция высших органов Содружества
Документы, принимаемые на заседаниях высших органов Содружества
Решения по вопросам сотрудничества государств в сферах, представляющих взаимный интерес
Решения по процедурным вопросам
Протокольные решения
Заявления и обращения
Выводы и предложения
В Содружестве Независимых Государств за 15 лет, прошедших со дня его образования, принято значительное количество нормативно-правовых документов, определяющих принципы, формы и направления сотрудничества государств в социально-экономической, политической, военной и других сферах. Эту нормативно-правовую базу принято называть "правом Содружества Независимых Государств".
Право Содружества пока не имеет четкой структуры по значимости и силе принимаемых документов. Ни в Уставе СНГ, ни в каком-либо из заключенных государствами - участниками Содружества международных договоров или принятом органами СНГ решении нет согласованного перечня видов актов, принимаемых в рамках этого объединения, не определен их правовой статус, степень обязательности для государств. Это, в свою очередь, затрудняет разработку и внедрение действенного механизма реализации соглашений и решений, принимаемых в СНГ. Особую актуальность эта проблема приобретает для правовых актов, принимаемых высшими органами Содружества Независимых Государств - Советом глав государств (СГГ) и Советом глав правительств (СГП).
Принимаемые этими органами документы представляют акты наивысшей силы среди актов других органов Содружества. В связи с этим представляется целесообразным более подробно рассмотреть компетенцию Совета глав государств и Совета глав правительств, определить, что представляют собой акты, принимаемые этими органами Содружества, и насколько они обязательны для государств, участвовавших в их принятии.
Совет глав государств представлен руководителями государств - участников СНГ. Совет глав правительств состоит из руководителей правительств. Эти органы были образованы 21 декабря 1991 г. на Алма-Атинской встрече руководителей 11 государств, образовавшихся после распада Союза ССР. Временное соглашение о Совете глав государств и Совете глав правительств Содружества Независимых Государств (далее - Временное соглашение), подписанное 30 декабря 1991 г., действует и до настоящего времени.
К компетенции Совета глав государств - высшего органа Содружества было отнесено обсуждение принципиальных вопросов, связанных с координацией деятельности в сфере их общих интересов, компетенция же Совета глав правительств вообще не была определена . Было установлено, что Совет глав государств и Совет глав правительств обсуждают и при необходимости принимают решения по наиболее важным внутренним и внешним вопросам (ст. 3 Временного соглашения).
В соответствии с положениями Устава СНГ, принятого 22 января 1993 г., Совет глав государств обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов (ст. 21), включая вопросы об ассоциированном членстве в Содружестве (ст. 8); о присутствии на заседаниях органов Содружества в качестве наблюдателей представителей других государств (ст. 8); по спорам между государствами-членами (ст. 17, 18); об утверждении положений об уставных органах Содружества (Совете министров иностранных дел, Совете министров обороны, Экономическом Суде и т.д.) (ст. 27, 29 - 33); об утверждении бюджетов органов Содружества (ст. 38) .
На Совет глав правительств возложены координация сотрудничества органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов (ст. 22), определение порядка рассмотрения вопросов финансово-хозяйственной деятельности органов Содружества (ст. 39).
В дальнейшем для разграничения полномочий между Советом глав государств и Советом глав правительств было принято решение Совета глав государств от 2 апреля 1999 г. Согласно этому документу к компетенции Совета глав государств отнесено принятие решений, касающихся: внесения поправок в Устав СНГ; создания новых или упразднения существующих органов Содружества; оптимизации структуры СНГ, совершенствования деятельности органов Содружества; заслушивания отчетов о деятельности органов СНГ; назначения (утверждения) руководителей органов, отнесенных к его компетенции; делегирования полномочий нижестоящим органам; утверждения положений об органах СНГ, отнесенных к его компетенции.
К компетенции Совета глав правительств отнесено решение вопросов: реализации поручений Совета глав государств, данных Совету глав правительств; реализации положений, зафиксированных в Договоре о создании Экономического союза, а также практического функционирования зоны свободной торговли; принятия совместных программ развития промышленности, сельского хозяйства и других отраслей экономики и их финансирования; развития систем транспорта, связи, энергетических систем; сотрудничества в вопросах тарифной, кредитно-финансовой и налоговой политики; разработки механизмов, направленных на формирование научно-технологического пространства; создания органов Содружества в рамках его компетенции; назначения (утверждения) руководителей органов Содружества, отнесенных к его компетенции; финансового обеспечения деятельности органов Содружества; сотрудничества в вопросах социальной политики; контроля за деятельностью органов СНГ; делегирования Совету министров иностранных дел и Экономическому совету СНГ своих полномочий, кроме полномочий, делегированных ему Советом глав государств Содружества Независимых Государств .
Таким образом, Совет глав государств, являясь высшим органом Содружества, обсуждает и решает любые принципиальные вопросы Содружества, связанные с общими интересами государств-участников, а также рассматривает любые вопросы в рамках отношений заинтересованных государств-участников без ущерба интересам других членов Содружества. Совет глав правительств был определен как нижестоящий орган по отношению к Совету глав государств, координирующий сотрудничество органов исполнительной власти в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.
Заседания Совета глав государств и Совета глав правительств проводятся по мере необходимости, при этом заседания СГГ - не реже одного раза в год, а СГП - не реже двух раз в год. Внеочередные заседания могут созываться по инициативе одного или нескольких государств-участников. Совет глав государств и Совет глав правительств могут проводить совместные заседания.
Документы, принимаемые на заседаниях
высших органов Содружества
На заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств обсуждаются проблемы развития сотрудничества, рассматриваются и подписываются договоры, соглашения, принимаются решения (далее - акты Содружества), а также заявления, обращения и протокольные решения. Право внесения проектов документов для рассмотрения на этих заседаниях дано государствам-участникам и уставным органам Содружества. Проекты документов, подготовленные межгосударственными (межправительственными) органами отраслевого сотрудничества для рассмотрения на СГГ и СГП, представляются в уставные органы в соответствии с их компетенцией. При этом все проекты проходят предварительное согласование с государствами - участниками Содружества.
В соответствии с Уставом и Правилами процедуры решения СГГ и СГП по вопросам, кроме процедурных, для которых достаточно простого большинства, принимаются консенсусом. При этом Правила процедуры определяют консенсус "как отсутствие официального возражения хотя бы одного из государств-участников, выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу". Там же отмечено, что принятые таким образом решения должны быть обязательными для государств, участвовавших в их принятии .
Вместе с тем любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не рассматривается как препятствие для принятия решения. Это превращает Содружество Независимых Государств в "клуб по интересам", в котором каждое государство имеет возможность выбирать формы участия и направления сотрудничества.
Правилами процедуры прописаны возможные формы этих решений, одновременно с этим сделаны по сути изменяющие Устав исключения из предусмотренного им правила консенсуса. Так, согласно Правилу 16 на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств помимо подписания международных договоров принимаются заявления, обращения, а также протокольные решения. По вопросам организации внутренней деятельности Содружества этими Советами принимаются решения, а те из них, которые касаются процедурных вопросов, не требуют консенсуса, а принимаются простым большинством голосов участвующих в заседании членов Совета.
Таким образом, используемый термин "решения" является собирательным в отношении всех форм актов Совета глав государств и Совета глав правительств, включая непосредственно решения. Однако в чем же одна форма актов отличается от другой, Правила процедуры умалчивают. Ответ на данный вопрос, на наш взгляд, следует искать в содержании этих решений и устоявшейся практике их принятия и оформления.
Значительное количество принимаемых на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств актов составляют решения. Согласно Правилам процедуры их условно можно разделить на три группы: решения по вопросам сотрудничества государств в сферах, представляющих взаимный интерес; решения по процедурным вопросам; протокольные решения.
Решения по вопросам сотрудничества государств в сферах, представляющих взаимный интерес, составляют большинство принимаемых на заседаниях СГГ и СГП актов, и именно они обеспечивают реальное интеграционное взаимодействие государств - участников Содружества. Что представляют собой данные международно-правовые акты: международные договоры либо акты международной организации, какова их юридическая сила и степень обязательности для подписавших их государств, - по этим вопросам нет единства мнений даже в самих органах Содружества.
Представляет интерес позиция Экономического Суда СНГ по данному вопросу. В своем Консультативном заключении от 15 мая 1996 г. по запросу Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза, проанализировав международно-правовые документы, принятые в рамках Содружества в 1991 - 1995 гг., Экономический Суд пришел к следующему заключению: "В соответствии с положениями Венской конвенции (статья 31) для целей толкования договора используется не только его текст, но и любое относящееся к договору соглашение, если оно было достигнуто между участниками договора, а также любой документ, составленный участниками договора и принятый в качестве документа, относящегося к договору. Основываясь на этих положениях, можно сделать вывод, что к международным соглашениям относятся:
Страницы: 1, 2
