Регулирование местного самоуправления осуществляется с помощью совокупности различных видов социальных норм. Они выражают объективную потребность любого общества в упорядочении муниципальных отношений и имеют исторический характер. По мнению B.C. Нерсесянца, системная целостность всех видов социальных норм для обеспечения оптимальной регуляции социальных отношений обусловливает необходимость сочетания правовых форм воздействия с регулятивными возможностями других социальных норм[10]. С другой стороны, такое сочетание предусматривает выбор наиболее эффективных в тот или иной момент социальных норм. Формы я методы социального регулирования в значительной степени зависят от общественных потребностей, государственной политики, реальной обстановки на местах.
Первоначальным универсальным регулятором отношений в местном сообществе являлось обычное (общинное, примирительное) право, которое наряду с религиозно-мифологическими и моральными нормами определяло организацию и деятельность древнейших институтов самоуправления. Роль обычая как источника права весьма высоко оценивается специалистами в области теории и философий права. Так, по мнению Р. Лукича, «обычай — один из лучших методов правотворчества: он демократичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отношениям, затрагивает имеющие существенное значение проблемы и дает их решение в долгосрочной перспективе»[11]. Как считал А.А. Леонтьев, в западноевропейской науке длительное время господствовали взгляды, что обычное право заимствует свою силу в законе и подчиняется воле законодателя в применении нормы обычая к реальной сфере правоотношений. А поэтому не является самостоятельным источником права. Но еще историческая школа права попыталась [доказать, что правовой обычай и закон — это два самостоятельных, независимых источника права. В российской юридической школе существовало также неоднозначное мнение но этому вопросу. В частности, Л. Петражицкий допускал, что не только закон мог подчинять себе обычай, но в иных обстоятельствах закон, противоречащий обычаю, не мог быть реализован.
Особое значение обычая в регулировании местного самоуправления объясняется рядом обстоятельств. Среди важнейших— антропологическая направленность местного самоуправления как естественно-ценностного уровня самоорганизации человека. Здесь, по мнению В.М. Капицына, постигается людьми собственная природа, природа того сообщества, в которое они включаются. На этом уровне решается большинство его территориально-бытовых проблем, сохраняются традиции и обычаи, возникает особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его должностным лицам. И как результат — формируются нормы поведения, основанные на знании своих прав и обязанностей, вере в силу коллективных решений и действий, коллективных возможностей представительной и непосредственной демократии. Роль обычая как источника права была значительной в России также в силу доминирования в течение длительного времени в составе ее населения крестьянства.
Обычное право сохранило свое значение как один из источников муниципального права вплоть до сегодняшнего дня. Российское законодательство предусматривает его сохранение, в том числе и путем широкого использования местных традиций в организации и деятельности местного самоуправления. Но изучение обычая как источника муниципального права предполагает различение обычного права и местного обычая. Бели первое, как правило, находило закрепление в конечном итоге в законодательстве, то второй — реализовывался в жизни конкретного локального местного сообщества. В настоящий момент сохраняется роль как первого (в частности, при определении предметов ведения местного самоуправления), так и второго (при регулировании организации и деятельности местного самоуправления, например, комитетов микрорайонов, уличных комитетов, домовых комитетов и др.).
Наряду с обычаем в регулировании сословного самоуправления большое распространение получили нормы корпоративного права. В прошлом такое право формировалось купеческими гильдиями и ремесленными цехами, артелями и общинами. Оно регулировало создание и функционирование корпоративного сообщества, обеспечивало коллективность отношений через механизмы взаимопомощи, круговой поруки, совместной хозяйственной деятельности, ограничивало участие населения в самоуправлении признаками сословности, имущественным цензом. В наше время корпоративные нормы как групповые нормы внутриорганизационного характера служат реализации конституционного права граждан на объединение, отвечая сути права на самоуправление отдельного (локального) сообщества.
В регулировании жизнедеятельности местного сообщества определенное значение всегда имели также морально-этические нормы, которые сохраняют свое значение и в жизни современного местного сообщества. Именно здесь наиболее актуальны такие понятия как доверие, взаимопомощь, поддержка, и, наоборот, осуждение антиобщественного поведения.
Говоря о становлении нормативного правового акта как основного социального регулятора местного самоуправления, поучительно вспомнить известное выражение Гераклита о том, что «граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены». Закон как веление разума, по мнению другого великого мыслителя Ф. Аквинского, должен обладать следующими признаками: 1) разумность веления; 2) соответствие общему благу; 3) компетентность органа, его установившего; 4) обнародование. С учетом данных требований, нельзя не отметить особую значимость нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, а также ответственность субъектов правотворчества. Именно на местном уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого нормативного акта, его соответствие не только общему благу, но и благу локального коллектива, каждого отдельного человека. На этом же уровне очевиднее и компетентность отдельного руководителя, муниципального органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение, сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой стороны, если местные акты адекватно отражают интересы местного сообщества, отвечают его установкам и потребностям, граждане будут отстаивать «законы своего города».
Правовая основа местного самоуправления в России начала формироваться с 90-х годов XX в. В юридической литературе по-разному определяются этапы становления правовой базы местного самоуправления и характеристика их сущности. Оптимальным можно считать выделение трех основных этапов в формировании правовой основы местного самоуправления:
I этап (1990-1993 гг.) — это период возрождения местного самоуправления в СССР и РСФСР в рамках советской государственности, когда, с одной стороны, пытались трансформировать местные Советы из органов государственной власти и управления в органы местного самоуправления, а, с другой, шла активная разработка новой концепции местного самоуправления и его основных институтов. Возрождение местного самоуправления началось с принятия 9 апреля 1990 г| Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», основное содержание которых можно свести к следующим принципиальным положениям:
• Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой они имеют двойственную природу: и как органы государственной власти, и как органы общественного самоуправления.
• Сохранялась трехуровневая структура местных органов, в соответствии с которой до 1992 г. местным уровнем организации власти считался уровень края, области, автономной области и автономных округов.
• Исполнительно-распорядительные (административные) органы местного самоуправления до 24 мая 1991 г. рассматривались как исполнительные комитеты Советов. Это привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствовало разграничение компетенций представительных и административных органов. Советы (как представительные органы) могли принять к своему рассмотрению «любые вопросы», что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию их конфронтации с местными администрациями. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ Указа от 22 августа 1991 г. (с доп. от 30 сентября 1991 г.) об объединении всех звеньев исполнительных органов в единую систему исполнительной власти в РФ.
Развитие конституционной реформы позволило закрепить разделение органов государственной власти и местного самоуправления в РФ, но попытки обосновать самоуправленческую природу советских органов носили весьма противоречивый характер. Тем более, что политическая ситуация начала 90-х гг. не способствовала последовательной трансформации Советов из местных органов государственного управления в органы местного самоуправления. Принятие законов и указов 1991-1992 гг. не привело к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системы местного самоуправления. Отдельные положения нормативных актов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кризис власти, в том числе и на местном уровне, усиливался. Все это не позволяло местные Советы того времени однозначно характеризовать как местное самоуправление.
Перелом ознаменовался роспуском местных Советов и выходом Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. В соответствии с Положением:
1. Система местного самоуправления должна была включать представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также главное должностное лицо — главу местного самоуправления (главу местной администрации); кроме этого, население по своей собственной инициативе могло создавать и иные органы местного самоуправления.
2. В зависимости от уровня осуществления местного самоуправления (территориальной основы) закреплены такие общие принципы организации местного самоуправления:
• структура местного самоуправления определяется численностью населения муниципального образования;
• представительные органы как выборные коллегиальные органы или собрания представителей органов местного самоуправления формируются на всех уровнях осуществления местного самоуправления, за исключением городов и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек; в последних функции представительного органа местного самоуправления могут осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы, а также выборным главой местного самоуправления;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19