Наиболее важными вспомогательными органами являются: Консультативный комитет (орган представительства социально-экономического сектора ЕОУС), Экономический и социальный комитет (общий для Европейского Сообщества и Евроатома), КОРЕПЕР, Комитет регионов (орган только Европейского Сообщества) и Суд ЕС первой инстанции (строго говоря, это не вспомогательный орган, а орган, расширивший судебную систему сообществ). Европейский инвестиционный банк (далее — ЕИБ) не относится к органам сообществ, поскольку он — самостоятельный субъект международного права, связанный с сообществами общими целями и использующий служащих административного аппарата европейских сообществ.
В свою очередь каждый институт и некоторые вспомогательные органы окружены поистине созвездием комитетов и рабочих групп, многие из которых создаются на постоянной основе, другие являются органами ad hoc.
На это же указывают некоторые западные исследователи в связи с попытками понять и объяснить институционную структуру ЕС с точки зрения теории разделения властей внутри государства. Они специально предостерегают против применения такого подхода к исследованию принципов институционной структуры ЕС, справедливо полагая, что это может сформировать предвзятое мнение.
Конечно, функции, аналогичные тем, которые осуществляют законодательные, исполнительные, административные и судебные органы государства, осуществляются институтами сообществ. Однако совершенно бесполезно тратить время на попытки связать воедино в рамках одной и той же классификации функции, выполняемые институтами ЕС, с функциями органов государства. В действительности осуществление этих функций распределено между различными институтами таким образом, что невозможно отнести какой-либо из них только к органу, выполняющему исключительно законодательные, исполнительные и другие полномочия[4].
Принципиальное возражение против таких аналогий, конечно же, вытекает из сохраняющегося различия юридической природы двух политических институтов — государства и международной организации. Государство — это орган публичной власти, воплощающий в себе идею народного или национального суверенитета. Идея разделения властей имеет целью предотвращение узурпации власти одной из ветвей. Кроме того, разделение властей позволяет обеспечить представительство общенациональных интересов различными ветвями власти государства.
Международная организация, напротив, — это результат соглашения и суверенного волеизъявления государств-членов. Она не получает власти от народов, она наделяется соответствующей компетенцией в договорном порядке. Поэтому нет никаких оснований применять теорию разделения властей к несуверенному субъекту международного права, каким продолжают оставаться ММПО, включая ЕС. Конечно, в известном смысле ММПО наделена «суверенными правами», но такой характер придает им не обладание международной организацией собственным суверенитетом, а тот факт, что эти права делегируются суверенными субъектами, т. е. тем, что в конечном итоге данные права происходят от носителей государственного суверенитета. Однако в момент передачи этих прав в договорном порядке они утрачивают свой суверенный характер, потому что их носителем становится не суверенный, а производный субъект международного права. Иными словами, вместе с отчуждением прав не происходит отчуждения юридической основы данных прав, т. е. государственного суверенитета.
Это объясняется тем, что целью передачи части прав суверенными субъектами является создание нового субъекта международного права с весьма ограниченными и конкретными целями, а не создание нового суверенного образования. Строго говоря, современное международное право не допускает передачи суверенитета, который имеет территориальную и персональную основы, кроме случаев добровольного волеизъявления государств или народов, о чем свидетельствуют, например, Венские конвенции о правопреемстве государств, предусматривающие различные основания правопреемства (передача части территории, разделение государства, объединение государства, возникновение нового независимого государства и т. д.).
Поэтому в отношении ЕС, как и любой другой ММПО, предпочтительнее говорить о распределении полномочий между институтами, а не о разделении между ними властей. Это подчеркивают и некоторые западноевропейские юристы, понимая, что понятие власти идентифицируется с органом государства, который ее осуществляет в пределах территории государства.
Основатели европейских сообществ видели идеал организационного устройства в том, чтобы создать институционную структуру, соответствующую поставленным задачам. Но дело не ограничивалось только этим. Они стремились создать сообщества, основанные на праве, а не на силе. Для институционной системы сообществ это требование выражалось в обеспечении независимости институтов сообществ от государств-членов, что было необходимо, в первую очередь, для успешной реализации целей интеграции. Независимость институтов была необходима для того, чтобы они смогли отстаивать общие интересы всех государств-членов, получившие название «интересы сообществ».
Действующий Амстердамский договор закрепляет ряд важных организационных принципов институционного механизма ЕС. Прежде всего следует подчеркнуть, что ст. 3 этого Договора провозглашает, что в «Союзе действует единая институционная структура, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей».
Однако категоричность изложения этого принципа не препятствует зарождению сомнений в правильности и точности его формулировки. В самом деле, вызывает удивление утверждение о наличии «единой» институционной структуры ЕС, хотя выше была ясно показана незавершенность институционного объединения трех сообществ. Видимо, говорить о единой институционной структуре ЕС можно в том смысле, что две межправительственные «опоры» — внешняя политика и общая безопасность (ВПОБ — ст. 11 Амстердамского договора о ЕС) и сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия по уголовным делам (ст. 29 Амстердамского договора о ЕС) организуются и направляются институтами сообществ. Три «столпа» составляют единое целое (Союз), которому служат его институты. Иными словами, сотрудничество в указанных двух межправительственных «столпах» не привело к созданию новых институтов или вспомогательных органов ЕС (за небольшим исключением, о котором будет упомянуто ниже).
В вопросах, которые Амстердамский договор относит к межправительственному сотрудничеству, институты ЕС обладают различными полномочиями. Комиссия имеет право в ограниченных случаях вносить предложения, осуществление которых в значительной степени сохраняется за государствами-членами. Совет правомочен принимать решения (одобрять общие позиции и действия) путем единогласного голосования, лишь в исключительных случаях прибегая к методу взвешенного голосования. ЕП, в свою очередь, выполняет незначительные контрольные функции посредством получения регулярной информации от других институтов, сохраняя право направлять запросы другим институтам. Он также выносит в адрес других институтов соответствующие рекомендации[5].
Следует уточнить, что предусмотренный ст. 25 Амстердамского договора Политический комитет для подготовки заседаний Совета по вопросам ВПОБ создан наряду с функционирующим вспомогательным органом по подготовке заседаний Совета (КОРЕПЕР), что также не вписывается в концепцию «единой институционной структуры».
Аналогичная картина в третьей «опоре» — ВДП, для которой ст. 36 Амстердамского договора предусматривается создание Координационного комитета, ответственного за подготовку работы Совета в данной сфере. Конечно, в обоих случаях речь идет о том, что проведение подготовительных работ не наносит ущерба работе КОРЕПЕР. Однако само наличие таких органов никак не свидетельствует о единстве институционной структуры ЕС. Следовательно, принцип обеспечения единства институционной системы — это норма, действие которой обращено не столько в настоящее, сколько в будущее европейской интеграции.
Дальнейшая эволюция институционной структуры ЕС увеличила счет в пользу наднациональности: Счетную палату к межправительственным органам отнести никак нельзя. Смысл этой политико-правовой «арифметики» лежал «на поверхности явления». Успех интеграции напрямую зависел от преобладания интересов сообществ над национальными интересами отдельных государств-членов. Поступиться последними во имя общего прогресса можно только в том случае, если кто-то сможет помочь обеспечить приоритет общих интересов, опираясь на право, а не на силу, как это бывает вне институционализированных международных отношениях. Этим «кто-то» и должны были быть наднациональные органы.
Справедливости ради следует сказать, что учредительные договоры ЕС не содержат норм общего характера о независимости институтов. Наоборот, они закрепляют правило о независимости членов наднациональных институтов, что является реальной гарантией обеспечения независимости сообществ. Действительно, как установлено в Договоре об учреждении Европейского Сообщества, члены Комиссии, Счетной палаты и Экономического и социального комитета полностью независимы в выполнении своих обязанностей и действуют в общих интересах (п. 2ст. 213,п. 1 ст. 223,п. 4ст. 247, ст. 258и263). В п. 1 ст. 223 этого же Договора предусматривается, что судьи Суда ЕС и генеральные адвокаты назначаются из числа независимых лиц с безупречной репутацией.
Конечно, европейские сообщества являются международными организациями, поскольку они создаются на основе международных договоров. Но это особая разновидность ММПО, имеющая отличную от классических ММПО юридическую природу. Действительно, в классических ММПО большинство из главных или основных органов состоит исключительно из представителей государств, которые стремятся к обеспечению и представительству, прежде всего, национальных интересов (за небольшим исключением международных судебных органов и секретариатов, а также особого случая МОТ, в некоторых органах которого обеспечивается «трехстороннее представительство» — правительства, профсоюзов и объединений предпринимателей).
Напротив, в ЕС, как указывалось выше, этим может похвастаться только один из пяти институтов — Совет. К такому же выводу можно прийти, если проанализировать представительство интересов во вспомогательных органах ЕС. Только в КОРЕПЕР осуществляется представительство национальных интересов государств — членов ЕС. Таким образом, большинство институтов и вспомогательных органов сообществ представляют и защищают общие интересы, интересы каждого из сообществ и ЕС в целом. Это позволяет утверждать, что европейские сообщества нельзя рассматривать как международные организации сотрудничества, к которым относятся ООН и большинство других классических ММПО, основанных на принципе координации деятельности государств-членов. Видимо, следует выделить новый тип ММПО — «международные организации интеграции», в основе которых лежит не принцип координации, а передача государствами-членами части своих суверенных прав.
Конечно, нельзя абсолютизировать наднациональность институтов и органов ЕС. Во-первых, взаимоотношения между ЕС и ее членами в сферах, подпадающих под действие двух «опор» (ВПОБ и ВДП), остаются международно-правовыми, так как в этих случаях государства не уступили своих суверенных прав, а придерживаются традиционных форм межправительственного сотрудничества. Во-вторых, порядок формирования и деятельности даже «наиболее наднациональных институтов» (Комиссии, например) ясно показывает, что правительства государств-членов сохраняют серьезные рычаги влияния на них.
Краткий обзор эволюции и содержания институционной структуры ЕС ясно показывает, что она отличается от организационной структуры типичных традиционных или классических ММПО, к которым обычно относят ООН и ее специализированные учреждения. Структура ЕС скорее напоминает структуру внутригосударственного механизма, имеющего в своем составе «парламент» и «суды», в то время как в организационную структуру классических ММПО входят органы полного состава или пленарные органы («генеральные конференции или ассамблеи»), исполнительные органы, которые в универсальных ММПО имеют весьма ограниченный, по сравнению с пленарными органами.
Отмеченная близость институционной структуры ЕС устройству государства породила в науке стремление оценивать ее с точки зрения теории конституционного устройства какого-либо абстрактно взятого государства. В данном исследовании также будет проводиться сравнение некоторых особенностей институционной системы ЕС с конституционно-правовыми традициями европейских государств. Однако следует учитывать, что ЕС является международной организацией, поэтому любые принципы, лежащие в основе его институционной системы, имеют международно-правовой характер.
Конечно, европейские сообщества являются международными организациями, поскольку они создаются на основе международных договоров. Но это особая разновидность ММПО, имеющая отличную от классических ММПО юридическую природу.
Основное различие между характером международно-правовых обязательств, установленных в Договоре об учреждении ЕС, состоит в следующем. Обязательства, вытекающие из учредительных договоров трех европейских сообществ и совокупности правовых норм, содержащихся в актах институтов сообществ, составляют своеобразный правопорядок, получивший наименование «право сообщества», отличительной особенностью которого является возможность субъектов этого «права сообщества» (государств-членов, институтов ЕС, граждан и юридических лиц государств-членов) защищать свои субъективные права, вытекающие из этого правопорядка, в национальных судах и судебном органе европейских сообществ — Суде ЕС.
Однако обязательства по сотрудничеству в области ВПОБ и ВДП не отличаются таким качеством, потому что они не подпадают под юрисдикцию Суда ЕС и, следовательно, могут быть отнесены к типично международно-правовым обязательствам договорного характера.
1. Борко Ю. А. Документы касающиеся сотрудничества между ЕС И Россией. – М.: Право, 2004
2. Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского союза. – М.: Спарк, 2002
3. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментариями). – М.: Инфра- М, 2005
4. Крылова Е. С. Европейский парламент (правовой статус). – М.: Наука, 2003
5. Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. - М.: Норма, 2004
6. Шеленкова Н. Б. Европейская интеграция: политика и право. – М.: Нимп, 2003
7. Шибаева Е. А. Право международных организаций. Вопросы теории. - М.: ИНФРА-Н, 2005
8. Энтин Л. М. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2005
[1] Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского союза. – М.: Спарк, 2002, стр.25.
[2] Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского союза. – М.: Спарк, 2002, стр.78.
[3] Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. - М.: Норма, 2004, стр.167.
[4] Шибаева Е. А. Право международных организаций. Вопросы теории. - М.: ИНФРА-Н, 2005, стр. 215.
[5] Крылова Е. С. Европейский парламент (правовой статус). – М.: Наука, 2003, стр.265.
Страницы: 1, 2
