Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации Президента.
С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в "Российской газете") Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступил в действие.
Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:
право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системы органов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства "вообще" - то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;
способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);
возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.
Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.
Из текста закона следуют три направления реализации его положений:
1. создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;
2. создание организационных структур местного самоуправления;
3. проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):
на федеральном уровне - органами государственной власти Российской Федерации;
на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации;
на уровне местного самоуправления - населением муниципальных образований и созданными им органами местного самоуправления
Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен, так как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков" вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве - это прежде всего вопросы, которые трудно решаются на уровне области, республики: собственность, земля, финансы, урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (первый шаг в этом направлении сделан законодателем в новом Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданских отношений наряду с Российской Федерацией и субъектами Федерации выступают и муниципальные образования).
Основная же масса организационных вопросов должна определяться законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих муниципальных образований, так как при осуществлении местного самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.
§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ
К началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму своему этапу: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не только должен получить свое развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят "к исполнению" единой системой государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации, которую согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Понятно, что реализация федерального закона впрямую зависит от того, как будет задействована государством эта система, от отношения к реформе конкретных государственных чиновников (министров, губернаторов, прокуроров и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы. Поскольку государство приняло на себя обязанность гарантировать местное самоуправление граждан, закрепив это обязательство в статье 12 Конституции Российской Федерации, структуры и должностные лица государственной власти просто не имеют права руководствоваться категориями типа: "народ не дозрел", "общество не готово", "преждевременно".
Так должно быть в нормально организованном государстве. Не так в России... Государственной власти, принявшей законодательное решение о необходимости каких-либо действий, приходится преодолевать сопротивление не столько политической оппозиции, сколько исполнительного аппарата, содержащегося из государственной казны именно в целях реализации государственной политики! Но, желая реально что-то изменить к лучшему в устройстве российского государства и жизни в нем, не учитывать сегодняшнюю российскую "специфику" управления просто опасно.
Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.
Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие какого-либо "общественного договора", нормативного документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.
Кроме того, длительная, более полутора лет, борьба за законодательное закрепление конституционных принципов местного самоуправления, завершившаяся вступлением в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", выявила три основные категории государственных структур и чиновников, объединенных неприятием не тех или иных моделей организации, а именно самих принципов местного самоуправления.
Группа первая: чиновники среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы и взаимодействия с регионами которых предполагаются в ходе реформы кардинальные изменения (Минфин, Минэкономики и т. п.).
Их позиция, публично не афишируемая, выражается в "тихом" саботировании, затягивании подготовки необходимой для реализации закона нормативной базы, проведении иных принципов финансово-экономического взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением через многочисленные проекты разрабатываемых ими других законов (налоговый кодекс и т. п.).
Наибольшую сложность противодействие этой группы составляет на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств.
Меры нейтрализации сопротивления данной группы при наличии политической воли власти сколь традиционны, столь и эффективны - "власть употребить". Планы мероприятий, сроки исполнения, ответственные должностные лица, контроль за исполнением с последующими административными санкциями - человечество не придумало ничего более оригинального для того, чтобы заставить механизм бюрократии вертеться в целях реализации политических решений.
Группа вторая: руководители органов государственной власти (и прежде всего - исполнительных) ряда субъектов Федерации.
Это, пожалуй, главная и самая сильная группа. В основе ее сопротивления лежит не просто желание сохранения определенного объема властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, то есть самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес.
Этому способствует сегодняшняя почти полная утрата федеральным уровнем какого-либо значимого как административного, так и экономического контроля за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.
На анализе и методах "прохождения" этого слоя сопротивления необходимо остановиться отдельно и более подробно.
И, наконец, группа третья: многие назначенные главы местных администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условиях относительную несвободу подчинения одному "хозяину", самостоятельности, чреватой ответственностью перед населением.
В связи с тем, что в течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления, значение "сопротивляемости" этой группы резко уменьшается, сохраняясь лишь в тех региональных "заповедниках", где условия сосуществования с федеральным центром позволяют местным правителям сохранять еще какое-то время систему "доперестроечных" общественных, экономических и административных отношений, фактически выводя свои "суверенные" территории из правового поля Российской Конституции.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20
