Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т.д.) Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Б.А. Страшуна, М. 1999. С. 532-533. Звягин Ю.Г. Парламент и регламент. Заметки журналиста // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 55., т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме).
На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательной инициативы. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии -- законодательные предложения. В Финляндии право законодательной инициативы реализуется Президентом республики в форме «правительственного предложения», а парламентом - в форме «парламентской инициативы» Законодательная процедура и систематизация законодательства в Финляндии. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып. 177. М., 1980. С. 7..
В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думу законодательные предложения в форме петиций, а все прочие субъекты права законодательной инициативы -- только законопроекты Закон города Москвы «О законодательных актах города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 1. Ст. 9.. В принципе такое разграничение обосновано: граждане (в большинстве) не располагают необходимой подготовкой и квалифицированным персоналом для подготовки полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям к такого рода документам.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент Государственной Думы СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 801. содержит указания на осуществление законодательной инициативы и в иных формах.
Согласно ст. 104 Регламента «законодательная инициатива осуще-ствляется в форме внесения в Государственную Думу:
а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроекты);
б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признание этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
в) поправок к законопроектам.
Непосредственно в Конституции РФ термины «законодательное предложение» и «поправки к законопроектам» используются только в контексте ст. 134: «предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации». Таким образом, форма законодательного предложения может быть использована субъектом законодательной инициативы только для внесения изменений в Конституцию РФ.
Внося законодательное предложение, депутат не «связан» фор-мальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата, а также законодательного органа. Такой запрет уменьшит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательной инициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.
2.2 Обсуждение и доработка законопроекта в законодательном органе
Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.
Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя законодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чтений).
Значимость этапов различна для законодательных процессов разных стран. Так, для ФРГ наиболее важно первое чтение, когда происходит обсуждение отдельных положений закона. В США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.
По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.
Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном -- пере-едается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.
Наиболее типична организация работы над законопроектом на данной стадии законодательного процесса в США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. В зависимости от своего содержания билль передается на рассмотрение профильного комитета. Передача документа в тот комитет, где заседает выдвинувший его депутат, позволяет отстаивать, проект на всем его пути от внесения до обсуждения в согласительном комитете. Члены последнего, как правило, избираются из состава того комитета, куда первоначально был направлен законопроект.
Для того чтобы содержащиеся в билле формулировки позволили передать его на рассмотрение в надлежащий комитет, документ проходит Ведомство законодательных консультаций, а также обсуждается с юристом соответствующего комитета.
Документ может быть направлен не в один, а в несколько комитетов. В этом случае возможны три варианта движения билля:
1) одновременное направление в несколько комитетов;
2) последовательное направление законопроекта или его части вначале в один, а затем в другой или другие комитеты;
3) направление отдельных частей законопроекта в разные комитеты одновременно или последовательно.
При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Как правило, в таких ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции не затрагивается, но рассматриваемый законопроект входит в круг интересов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по интересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Думы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных конфликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государственной Думы.
Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производству, состоит из двух стадий.
На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Отосланные в комитет проекты заносятся в календарь комитета наряду с иными вопросами, находящимися там на рассмотрении. Палата может изъять законопроект из данного комитета и переслать в другой, но редко использует это право Мамаев В.А. Регламент Конгресса США. М., 1962. С. 44.. Как правило, профильный комитет палаты сразу же направляет поступивший законопроект в правительственные учреждения, и дальнейшая работа зачастую ведется совместно. Кроме того, заслушиваются мнения представителей различных организаций, экспертов.
Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.
3а этой стадией следует «исполнительная сессия» -- главная часть работы, которая носит конфиденциальный характер. Комитет обладает широкими полномочиями в отношении переданного ему билля: он может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить редакцию и название билля, разработать альтернативный проект. Фактически он может составить новый билль, поскольку действует независимо Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1998, С. 230..
В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответ-ствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.
Рассмотрение законопроекта в Парламенте начинается с передачи его в Совет при Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном заседании Совета, где все депутаты могут высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).
Только после этих процедур законопроект попадает в специальные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследователей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего составляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем передается на пленарное заседание Парламента.
После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законопроекта и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комиссии - основа для второго чтения парламента.
Таким образом, тщательная полноценная работа парламентских комиссий, внесение поправок -- стали (прежде всего, для парламентской оппозиции) основными инструментами участия в законодательном процессе.
Однако, значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует:
1) оптимизации законодательного процесса;
2) улучшению качества законотворчества.
Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
