При возникновении несоответствий по предметам ведения субъектов, нужно применять, прежде всего, Основные законы регионов независимо от того, противоречат им федеральные законы или другие правовые акты субъектов.
В процессе общественного и государственного развития возникают множество юридических противоречий, ослабляющих правовой порядок. Разногласия, споры, коллизии, нарушения законности, конфликты и кризисы отражают меняющуюся степень их напряженности и остроты. Изменчивы сферы проявления и круг участников. Сами юридические противоречия могут развиваться - от скрытых к открытым, от простых к сложным, от разногласий к острым спорам и противоборству, и, к счастью, в обратной последовательности. Такое их движение требует использования не только процедур, но и введения подвижных юридических режимов. Они нужны для своевременного реагирования на подобные противоречия.
Особо подчеркнем двоякое достоинство системно ориентированного развития коллизионного права. Оно заключается, во-первых, в богатых и гибких возможностях моделировать коллизионные и конфликтные ситуации, во-вторых, регулировать набор средств для их предотвращения и устранения. Приходится, однако, отмечать явную недооценку такой модельной роли коллизионного права. Часто в готовящихся законах и иных актах как бы закладывается одномерное развитие соответствующих отношений, не допускающее отклонений и возникновения непредвиденных событий. Не готовятся заранее процедуры Урегулирования споров, обучение им кадров не ведется. И в результате внезапные конфликты и кризисы застают власти врасплох и вынуждают хаотично использовать разные средства без видимых шансов на успех. Такова цена ошибок, которых можно было избежать.
Однако возможно создать правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий. Указанный правовой режим слагается из нормативного массива, со своими методами воздействия на коллизионные процессы и ситуации. Он охватывает многие отрасли законодательства и прежде всего Конституцию и конституционные акты. А это позволяет избегать односторонних взглядов о преимущественной роли карательных мер (санкций), содержащихся в уголовном законе. Многообразие правовых методов позволяет применять широкий набор средств - от мягких до жестких.
Попытаемся кратко охарактеризовать правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий, рассмотрев прежде всего его составные элементы.
Первый элемент - легальное признание юридических коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах. В Конституции РФ, конституциях республик и уставах других субъектов Федерации, в законах, указах и актах правительств фиксируются виды юридических коллизий. В одних случаях они содержатся внутри частей общих тематических актов, их разделов и глав, в других - в специализированных актах типа АПК РФ и УК РФ.
Особое значение имеет ФЗ "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Отклонение Советом Федерации этого принятого Государственной Думой летом 1999 г. Закона не уменьшает аргументов в пользу его нового варианта. Пока же полезно в ФЗ "О нормативных правовых актах", расширить главу о коллизиях между актами. В перспективе целесообразно готовить ФЗ "О федеральном коллизионном праве".
Второй элемент - точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Ими могут быть граждане, государственные органы всех уровней, предприятия и учреждения, общественные объединения. Распространенность юридических коллизий и подчас их невидимая масштабность объясняют массовый характер участников, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.
Третий элемент - право признает юридические коллизии нежелательными и вводит условия их недопущения - действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и т.д., а допуская, - вытесняет. Такова формула правового воздействия на коллизионные процессы.
Четвертый элемент связан с регулированием тех или иных видов юридических коллизий. Как уже отмечалось, к ним имеют отношение, по сути дела, все отрасли законодательства. При наличии общих, типичных коллизий типа столкновений законов и подзаконных актов в каждой отрасли можно обнаружить также специфические коллизии. К примеру, в конституционном праве допускается введение различных государственных состояний, режимов в условиях угрозы, посягательств на конституционный строй, территориальную целостность государства, благополучие его граждан. Таков смысл законов о чрезвычайном, положении, об обороне, о безопасности, о государственной границе. В частности, чрезвычайное положение как любой правовой режим деятельности вводится для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан. Охрана государственной границы как составная часть государственной системы обеспечения безопасности включает такие меры, как недопущение противоправного изменения прохождения границы, соблюдение ее режима, защита интересов личности, общества и государства от внешних угроз.
В гражданском законодательстве подробно регулируются юридические состояния физических и юридических лиц и способы предотвращения их противоправного изменения, защиты. Таков, например, механизм возмещения вреда. В гражданском, трудовом, уголовном, семейном законодательстве не одинаков возраст, по достижении которого гражданин может быть привлечен к ответственности.
Пятый элемент - установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров. Подробнее об этом было сказано выше.
Шестой элемент - наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий. Напомним, что действуют законы о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о статусе судей, о милиции, о федеральных органах государственной безопасности, о внутренних войсках.
Наконец, в качестве седьмого элемента правового режима можно назвать нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.
Несомненно, правовой режим служит своего рода оболочкой коллизий. Его знание и умелое использование позволяет своевременно разрешать юридические коллизии.
Поэтому вполне оправдана четкая регламентация в закона и иных правовых актах возможных оснований возникновения коллизионных и конфликтных ситуаций. И отрадно, что предложенное понимание юридической коллизии и юридического конфликта опирается на конституционные и законодательные нормы.
Разночтения в текстах законов подчас приводят к ошибочным правовым взглядам и действиям. Много сил затрачивается на их преодоление.
Знание юридических ошибок, которые часто возникают на практике, позволяет заблаговременно избегать их на стадии подготовки, принятия и выполнения любого правового акта.
К типичным юридическим ошибкам можно отнести: противопоставление законности и целесообразности; неверный выбор предмета законодательного регулирования; неправильное определение формы правового акта; несоблюдение процедуры подготовки и обсуждения проекта закона или иного акта; неудачное формулирование и использование нормативных понятий и терминов; необоснованная юридическая квалификация фактов и явлений; неправильный выбор акта и норм, относящихся к субъекту и объему его прав; неодинаковое понимание статуса граждан и юридических лиц; неправильное построение правовых норм; произвольные разъяснения и толкования норм; неправильное обращение за правовой защитой; ложное представление о своих неправомерных поступках, якобы не являющихся правонарушениями; неверное применение средств реализации права; неприменение мер ответственности Е.С. Урумова. Разночтения в официальных текстах Налогового кодекса. - Законодательство, № 3, 1999..
Преодолеть юридическую коллизию можно путем анализа практики реализации законов и оценки применения актов в целом либо их отдельных норм. Очень часто это делается по запросам государственных органов разных уровней, по обращениям общественных объединений и граждан. Основанием для запросов и обращений служат неясности в понимании понятий и терминов, отдельных норм, разные позиции в отношении сфер Их применения, круга субъектов, на которых распространяется их действие. Разнобой в действиях органов и организаций также дает повод обращаться за официальной оценкой нормативного акта.
Концептуальное правопонимание права и закона различно. С этим связано неодинаковое использование общих и специальных юридических понятий и терминов в законодательстве. Ряд ученых уже давно высказываются о необходимости принятия Закона «О законах», в котором бы были закреплены юридические понятия и термины законодательства. Нечеткость и неточность терминов и норм, противоречивость, произвольное толкование часто ведут к юридическим противоречиям. "Закладываются" они в концепциях проектов законов, и недооценка понятий и терминов потом мстит за себя юридическими ошибками, ложными взглядами и ошибочными позициями правоприменителей. Если же в законах дается определение нормативного значения понятий, то качество правовых норм улучшается. Когда общие понятия используются в однородных законах, ими как бы пронизывается содержание всех институтов и норм. Тогда прочнее выявляются системные связи разных актов. Ведь не секрет, что слабость последних способствует зарождению юридических коллизий.
Приведем пример. Во многих законах, действующих в экономической сфере, часто используются понятия "предприятие", "хозяйствующий субъект", "предприниматель". Не всегда они идентичны по объему и содержанию. Так, в ст. 1 ФЗ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" используются понятия "предприятия", "организации", "учреждения", "филиалы", "другие обособленные подразделения". Далее же говорится преимущественно о предприятиях, что дает повод думать о неприменении статей к другим субъектам, перечисленным в законе. Подобных случаев нельзя допускать, поскольку внешне неуловимые терминологические различия потом вызывают споры, сомнения, порождают бездействие и т.д. Ю.А. Тихомиров. Коллизионное право. М.: 2000. - с.145..
В законах субъектов Федерации встречается множество понятий, отличающихся либо дублирующих аналогичные понятия, содержащиеся в федеральных законах. Едва ли оправдано такое положение.
Далеко не однозначны оценки других правовых явлений. Скажем, строгие классификации правонарушений и преступлений, содержащиеся в КоАП РСФСР, в ГК РФ и УК РФ, не всегда адекватно воспринимаются на практике. Считать ли поступок правонарушением, как квалифицировать преступление, относится ли коррупция к должностным преступлениям или решительная борьба с ней возможна только после принятия соответствующего закона? Конечно, в подобных разночтениях норм и неодинаковой мотивации правового поведения людей можно усмотреть различные причины и в том числе несхожие политические взгляды и правовые установки.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
