Розмежування політичних та адміністративних посад. Розмежування політичних та адміністративних посад є загальноприйнятим принципом професійного державного управління в демократичних країнах, а також є запорукою створення адміністративної системи, здатної ефективно діяти в умовах політичних змін. Роль державної служби полягає насамперед у тому, щоб забезпечувати стабільність і водночас гнучкість державного управління, його чутливість до вимог суспільства.
Надмірна залежність державної служби від політичної ситуації становить ризик для стабільності держави, послаблює інституційну спроможність державного управління та знижує якість послуг. Водночас інституційне закріплення розмежування політичних та адміністративних посад потребує розуміння насамперед самими державними службовцями власної нової ролі експертів з державної політики. При цьому політики забезпечують визначення пріоритетів і напрямів державної політики, прийняття політичних рішень з максимальним урахуванням суспільних потреб. Розмежування політичних та адміністративних посад тісно пов'язане з усе більшим зміщенням функцій уряду від управління майном до вироблення державної політики та стратегічного планування в окремих секторах державного управління.
Об'єктивність, неупередженість і якість рекомендацій державних службовців можна гарантувати лише за умови незалежності державного службовця від надмірного політичного впливу. В умовах розмежування політичних та адміністративних посад постає нове розуміння професійності державних службовців, що виступають від імені держави, формується нова якість стосунків між політиками й бюрократами.
Основні проблеми надмірної політизації державного управління в перехідних демократіях. Досвід країн з перехідною економікою демонструє такі основні проблеми, спричинені ризиками надмірної політизації державної служби Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки // Матеріали XVIII Міжнародного конгресу з підготовки вищих державних службовців. -- К.: «К.І.С.», 2005. .
По-перше, порушується принцип політичного нейтралітету професійної діяльності державних службовців. Це призводить до вироблення недостатньо узгодженої та передбачуваної державної політики.
По-друге, суттєво ускладнюється планування кар'єри державних службовців, що, своєю чергою, впливає на здатність державного сектору акумулювати й удосконалювати набутий експертний та управлінський досвід.
По-третє, надмірна політизація впливає на процес запровадження єдиних стандартів управління персоналом у державному секторі, що призводить до невиправданого суб'єктивізму керівників при оцінюванні роботи державних службовців.
По-четверте, брак гарантій правового захисту від незаконного втручання в діяльність державних службовців та їх звільнення з політичних мотивів суттєво впливає на привабливість державної служби та її професійність.
Водночас країни перехідних демократій напрацювали певний досвід розв'язання цих проблем, який варто розглянути детальніше.
Підходи до відновлення принципу нейтралітету. Стаття 29 словацької Конституції передбачає обмеження права державних службовців на політичну діяльність. Закон про державну службу серед інших положень також встановлює, що державний службовець повинен бути лояльним щодо Словацької Республіки та її Конституції, виконувати завдання неупереджено та дотримуючись політичного нейтралітету. Водночас на практиці профспілки Словаччини критикують законодавство про державну службу, вважаючи недостатніми гарантії політичної нейтральності державних службовців, оскільки є можливість звільняти їх у процесі реструктуризації державних агенцій. Бар'єром на шляху відновлення нейтралітету державних службовців є також повноваження міністра звільняти вищих адміністративних посадовців.
2001 року ухвалено чеський Кодекс етики, який передбачає, що політична орієнтація державного службовця не повинна шкодити його неупередженій роботі. Хоча цей документ містить доволі нечіткі формулювання, його положення все ж таки забезпечують на практиці розуміння того, що саме потрібно робити державному службовцеві в ситуації вибору при виконанні професійних обов'язків. Щоб посилити вплив Кодексу етики на діяльність державних службовців, дотримання його положень закріплене як один з обов'язків у новому законі про державну службу.
Важливим кроком у реформуванні системи цивільної служби Угорщини стало розмежування в 1990 році тимчасових політичних і постійних адміністративних посад шляхом призначення двох державних секретарів: політичного (з функціями політичного заступника міністра на термін роботи уряду) й адміністративного (з функціями професійного заступника міністра та керівника державної служби в міністерстві). Також в усіх міністерствах було створено кабінети зі складом політичних радників, призначуваних на час діяльності уряду. На практиці діяльність політичних кабінетів суттєво впливає на діяльність адміністрації, а це багато хто, зокрема й профспілки країни, розцінюють як затримку подальшої професіоналізації державної служби.
Підходи до деполітизації планування кар'єри. У Польщі, аби уникнути політизації процесу добору персоналу, детально сформульовано жорсткі вимоги до кандидатів на посади в державному секторі. Зокрема, кандидати, перш ніж отримати статус державного службовця, мають пройти кваліфікаційні процедури протягом кількох років. По-перше, кандидата призначають на посаду на тимчасовій контрактній основі (до 3 років). У цей термін працівник проходить шестимісячне стажування та здобуває певну початкову професійну підготовку. Підготовчий період завершується іспитом, який приймає екзаменаційна комісія. У разі позитивного результату та за умови, що кандидат має університетський ступінь, дворічний стаж роботи на державній службі, знає щонайменше одну іноземну мову й не перебуває в резерві збройних сил, він отримує контракт на роботу в державному секторі на невизначений термін.
Словаччина задля подолання проблеми надмірної політизації державного управління на законодавчому рівні встановила розмежування умов здійснення професійної діяльності для різних категорій державних службовців. Відповідно для загального корпусу державної служби застосовують переважно елементи посадової моделі, а для адміністративної еліти -- кар'єрної. Це дало змогу посилити здатність державного сектору Словаччини акумулювати експертний досвід на вищих рівнях державної служби.
Запровадження єдиних стандартів професійного управління персоналом. Відповідно до словенського закону про державну службу, що набрав чинності 2004 року, новостворена Рада цивільної служби відповідає за впровадження єдиних стандартів і процедур прийому на державну службу, призначає склад конкурсних комісій, відповідальних за набір персоналу. Рада також безпосередньо відповідає за набір вищих управлінців, зокрема й державних секретарів. До запровадження нового закону широкими повноваженнями стосовно кадрових питань були наділені керівники державних органів (політики).
У Болгарії посаду міністра державної адміністрації запроваджено наприкінці 2001 року. До його повноважень віднесено питання державної служби та адміністративної реформи, які доти належали Раді міністрів Болгарії. Обов'язком міністра державної адміністрації в співпраці з міністром закордонних справ стало посилення спроможності Болгарії до вступу в Європейський Союз. Таким чином у Болгарії відбулось делегування функцій щодо державної служби спеціалізованому центральному органові виконавчої влади та встановлено тісний зв'язок між системою державної служби та євроінтеграційним процесом країни.
Досвід України. Україна вже має досвід запровадження посад державних секретарів Авер'янов В. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного запровадження // Вісник державної службі України. -- 2002. -- № 1. -- С. 71.. 2001 року Указом Президента України було запроваджено інститут державних секретарів у міністерствах та Секретаріаті Кабінету Міністрів України. Водночас було скасовано посади заступників міністра з покладенням частини політичних функцій на державного секретаря.
Державного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств, їхніх перших та інших заступників призначав на посаду за поданням Прем'єр-міністра України та звільняв з посади Президент України.
Державні секретарі отримали певні гарантії політичної незалежності завдяки процедурі їх призначення Президентом України разом з широкими повноваженнями, що призвело до суттєвого дисбалансу між статусами міністра та державного секретаря. З огляду на це, протягом наступних років відбувався процес вимушеного поступового розширення (відновлення) повноважень міністрів. Але негативний досвід запровадження інституту впродовж першого періоду зумовив скасування його в травні 2003 року.
Серед основних причин, що стали на заваді результативному запровадженню інституту державних секретарів в Україні, є:
1. Підготовлене в закритому режимі й раптове рішення щодо впровадження інституту не дозволило швидко адаптувати його до загальної системи державної служби. Запровадженню посад державних секретарів мали передувати широкі обговорення в професійних і політичних колах. Натомість відповідне рішення виявилось для багатьох несподіваним.
2. Нечітке визначення ролі державного секретаря полягало в наділенні його суттєвими адміністративними повноваженнями та обмеженні узвичаєної в країнах розвиненої демократії ролі менеджера процесу вироблення державної політики.
3. Водночас державні секретарі на практиці виявились наділеними певним колом політичних функцій. Зокрема, наприклад, виконували обов'язки міністра за його відсутності, представляли міністерство у Верховній Раді та брали участь у засіданнях Кабінету Міністрів України замість міністрів. Це спричинило, з одного боку, дублювання функцій міністра й державного секретаря, а з іншого -- створило умови для суттєвого дисбалансу між їхніми повноваженнями. Це фактично означало, що сам задум реформи унеможливив досягнення цілей.
Розмежування політичних та адміністративних посад допоможе забезпечити професіоналізацію державної служби на засадах партнерства й діалогу між політиками та державними службовцями, подолати недовіру в їхніх відносинах.
Водночас забезпечення політичної нейтральності державної служби прискорить створення в Україні державної служби європейського зразка та зробить незворотним процес демонтажу радянської політизованої номенклатурної ієрархії.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
