И наконец, одной из наиболее важных целей предоставления гарантий прав коренных народов является обеспечение им равной с другими российскими народами возможности самоопределиться, прежде всего, в национально-культурной сфере, дать им возможность свободно, исходя из собственных представлений, сохранять и развивать свои традиции и обычаи, свои родные языки. От этого в значительной степени зависит осознание коренными малочисленными народами себя самостоятельными этническими общностями. В соответствии с Законом о гарантиях прав народов действие установленных им гарантий распространяется на те коренные народы, которые осознают себя самостоятельной этнической общностью.
Из сказанного выше об условиях признания того или иного народа коренным малочисленным народом следует, что эти условия имеют как объективные (например, занятие традиционными промыслами, наличие общих традиций) признаки, так и такие признаки, которые в известной степени можно отнести к субъективным (например, осознание себя самостоятельной этнической общностью). Можно с уверенностью констатировать, что лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам России, в том числе народам Севера, очень четко осознают свою принадлежность именно к конкретному народу, каждый из которых имеет свои, только ему присущие особенности. Это не исключает и осознания некой общности всех коренных малочисленных народов страны, во многом определяемой их проживанием в сложных природных условиях, необходимостью коллективного труда для добывания средств к существованию, общими традициями и рядом других обстоятельств.
Включение народа в "Единый перечень коренных малочисленных народов", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255, является основанием распространения на него гарантий, установленных Законом о гарантиях прав народов и иными федеральными законами, определяющими права коренных малочисленных народов. Если какой-либо конкретный народ оказался не включенным в "Единый перечень...", это следует рассматривать как ошибку и не должно приводить к лишению данного народа принадлежащих ему прав и государственных гарантий. Органы государственной власти субъекта Федерации, на территории которого данный народ проживает, обязаны принять все необходимые меры для устранения препятствий свободному развитию народа, в частности, путем возбуждения перед Правительством Российской Федерации вопроса о включении данного народа в "Единый перечень...".
На наш взгляд, было бы полезно включить в Закон о гарантиях прав народов правовую норму, устанавливающую порядок определения численности малочисленных народов, проживающих, как это нередко бывает, в нескольких субъектах Федерации. Обязанность информировать Правительство РФ об обобщенных данных о численности конкретных малочисленных народов, проживающих в нескольких субъектах Федерации, целесообразно возложить на федеральные статистические органы. Но здесь возникает проблема соотношения представляемых статистическими органами сведений, основанных на личных и неконтролируемых данных по заявлениям граждан, с обязанностью государства предоставить установленные Законом гарантии прав лицам, отнесенным к коренным малочисленным народам. Этот вопрос имеет существенное значение для граждан, поскольку их национальная принадлежность к коренным малочисленным народам означает, что конкретно на них распространяется целый ряд государственных гарантий, и он должен быть решен, в частности, путем установления процедур по разрешению коллизионных ситуаций при предоставлении гарантий в связи с принадлежностью лица или группы лиц к коренному малочисленному народу.
Необходимо законодательно установить основные объективные признаки, дающие человеку основание требовать распространения на него установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов. Представляется, что доказательством принадлежности человека к какому-либо конкретному коренному народу является, прежде всего, его личное участие в традиционном хозяйствовании коренного народа, сохранение нравственных обычаев и традиций, свойственных данному коренному народу. Причем участие в традиционном хозяйствовании не должно носить характер единовременного действия, на нем должен основываться образ жизни данного лица.
Понятие "коренные малочисленные народы", содержащееся в федеральном законодательстве, включает и определение исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Под исконной средой обитания народов следует понимать издавна, "с незапамятных для них времен", занимаемую ими территорию (область распространения, ареал), в пределах которой малочисленный народ осуществляет свою культурную и бытовую жизнедеятельность и которая определяет или по меньшей мере влияет на их образ жизни и самоидентификацию. Проживание в конкретном ареале предопределяет необходимость использовать единственно возможные в этих природных условиях способы жизнеобеспечения, например оленеводство или рыболовство.
Анализируя Закон о гарантиях прав народов, следует рассмотреть еще одно понятие, имеющее особенно важное значение для положения коренных малочисленных народов, проживающих в суровом арктическом климате. Речь идет о традиционном образе жизни коренных малочисленных народов. Это - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, своеобразной социальной организации, самобытной культуре, сохранении обычаев и верований. Хотя это понятие и может рассматриваться как дополнение при определении понятия "коренные малочисленные народы", о котором говорилось выше, оно имеет, на наш взгляд, самостоятельное значение. Особенно существенно то, что в нем используются понятия "жизнеобеспечение" и "жизнедеятельность", которые являются основными при предоставлении коренным народам прав в области природопользования.
К жизнеобеспечению относится практически все необходимое для нормальной жизни человека, воспроизводства и сохранения этнической общности, прежде всего возможность иметь питание, одежду, жилье и т.д. Исторически сложившимися способами жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера являются по существу все основные направления хозяйственной деятельности этих народов, которые в наши дни, как и в предшествующие века, занимаются рыболовством, охотой, оленеводством, сбором дикоросов, изготовлением одежды, принятой в быту и удобной для работ по хозяйству, и иными промыслами.
То обстоятельство, что хозяйственная деятельность, осуществляемая исторически сложившимися традиционными способами, является именно основным источником жизнеобеспечения, имеет значение для определения принадлежности человека к коренному народу и распространения на него установленных федеральными законами гарантий. Это важно для отделения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, от лиц, которые проживают на одной с коренными народами территории, но для которых традиционные способы хозяйствования не являются ни основными, ни существенными.
Однако нельзя не учитывать того, что, по существу, насильственное изъятие природных ресурсов из пользования коренных малочисленных народов нередко заставляет их представителей бросать традиционные места жительства и искать другие пути обеспечения своих жизненных потребностей и, соответственно, изменять привычный образ жизни. Вследствие этого возникает реальная угроза утраты присущей этим народам самобытности.
Хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов веками осуществлялась так, что природа не теряла возможности самовосстанавливаться, они заботились о ее сохранности и восстановлении. Именно этими обстоятельствами, как уже говорилось, обусловлены самобытность социальной организации малочисленных народов, взаимоотношения в семье, роде, отношения между родами и т.д. Анализируя духовные ценности коренных малочисленных народов, следует обратить внимание на то, что они сложились под влиянием необходимости выживания в суровых природных условиях, обязывавших народы выработать традиции взаимопомощи более слабым и защищать наряду с человеком и природу, которая в их представлениях также требует заботы и защиты.
Только принимая во внимание все приведенные выше особенности коренных малочисленных народов, взятые в совокупности, можно выделить коренные малочисленные народы в отдельную группу народов, которые вполне обоснованно могут пользоваться особой защитой со стороны государства. Вместе с тем необходимо помнить, что вековая разрозненность этих народов, связанная, в частности, с малонаселенностью огромных территорий, на которых они проживали и проживают, суровые природно-климатические условия привели к тому, что каждый отдельный народ, а иногда и его отдельные ветви, обладает только ему присущими чертами и особенностями, которые сложно выразить языком закона.
Гарантии прав коренных малочисленных народов, установленные названными Федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, являются зримым этапом на пути к полной и равной, как того требует Конституция РФ, социальной защите коренных малочисленных народов. Вместе с тем обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права выполняются еще далеко не в полном объеме. Как следствие, лица, принадлежащие к данным народам, хотя и являются равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина. Особенно наглядно это проявилось в имевших место в последние годы отступлениях от существующих правовых гарантий.
Так, например, шагом назад от установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов следует признать исключение из Закона о гарантиях прав народов положений, касающихся обеспечения гарантированного представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления. Согласно действовавшей ранее ст. 13 указанного Закона в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Федерации могли устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в названных выше представительных органах власти. Следует заметить, что подобная гарантия ранее реализовывалась в виде наличия в законодательных (представительных) органах государственной власти в автономных округах квот представительства коренных малочисленных народов, поскольку автономным округам присущи некоторые особенности, связанные с национальным составом населения. В.А. Кряжков по этому поводу пишет, что "на территории каждого из них (автономных округов. - С.Х.), за исключением Эвенкийского автономного округа, проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этих народностей сохраняют своеобразие языка, культуры, образа жизни и хозяйственной деятельности" .
Начавшийся процесс объединения автономных округов и одновременно исключение соответствующего положения о квотированном представительстве коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации фактически лишают эти народы возможности иметь гарантированное представительство в данных органах.
Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в Пермский край, а также объединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края как раз и приводит к подобной ситуации. Ее мало изменяет закрепление в Федеральном конституционном законе от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" положения, согласно которому 22 депутата Законодательного Собрания нового субъекта Федерации избираются по одномандатным округам, а 4 депутата - по многомандатным (ч. 3 ст. 11).
При мажоритарной избирательной системе избиратели бывших автономных округов и бывшего края будут иметь равное количество голосов. Вместе с тем подобный порядок проведения выборов устанавливается указанным Конституционным законом только для выборов Законодательного Собрания первого созыва. В нем отсутствуют гарантии того, что в последующем население каждой из административно-территориальных единиц с особым статусом не будет лишено своего представительства в законодательном (представительном) органе власти края.
Нельзя не согласиться с О.Е. Кутафиным, который указывает на возникновение на территории России нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации. В пользу такого утверждения, по его мнению, говорит тот аргумент, что не исчезли сами причины, обусловившие создание, в частности, Коми-Пермяцкого округа в качестве автономного образования . Такой причиной как раз и является необходимость обеспечения защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Об этом свидетельствуют и положения Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" , согласно которым Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование, а Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 4).
Вместе с тем в федеральном законодательстве в настоящее время ничего не говорится об особом статусе подобных административно-территориальных единиц. Следует обратить внимание также на то, что в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края говорится о статусе округа как единого муниципального образования. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает подобных муниципальных образований, а также не устанавливает соответствующих особенностей статуса для отдельных возможных категорий уже закрепленных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и др.), в том числе при определении вопросов местного значения и вытекающих из них полномочий для каких-либо видов муниципальных образований. Учитывая значимость данного вопроса для обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов, было бы целесообразно установить основы такого особого статуса в тексте Федерального конституционного закона об объединении названных субъектов Российской Федерации либо определить особенности статуса соответствующих муниципальных образований, обладающих дополнительным набором полномочий органов местного самоуправления в области защиты прав коренных малочисленных народов.
Приходится сожалеть, что принятый еще в 2001 г. Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" фактически не работает. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют и возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку само существование данных народов как самостоятельных этносов без традиционного природопользования вообще едва ли возможно. При этом следует отметить, что в целом содержание упомянутого Закона соответствует принципу, заложенному в ст. 69 Конституции РФ.
Подводя итоги, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений: законодательство в XXI в. должно служить не выживанию, а процветанию коренных малочисленных народов, как и всех народов России. Конституция России содержит все предпосылки для успешного решения данной задачи.
Литература
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ;
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве";
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и др.
Кряжков В. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 2006. N 2. С. 49.
СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.
См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 450 - 451.
См.: СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.
Страницы: 1, 2
