Почти все депутаты принадлежат к политическим фракциям или депутатским группам. Каждая фракция имеет существенное влияние при определении вопросов, выносимых на голосование в палате. Партия, получившая не меньше 5 % голосов на выборах при распределении половины всех мест между партийными списками в соот-ветствии с системой пропорционального представитель-ства, может сформировать думскую фракцию из своих депутатов и любых других депутатов, избранных по од-номандатным избирательным округам, которые захотят к ней присоединиться. Более того, любая депутатская группа, насчитывающая определенное количество членов (35 человек в Государственной Думе первых трех созы-вов, и 55 человек с 2004 года), имеет право зарегистри-роваться в качестве официальной депутатской группы, имеющей такие же права и привилегии, которыми распо-лагает партийная фракция. Эти привилегии имеют боль-шое значение для депутатов. Они касаются содержания работников, предоставления помещений, процедурных прав. Более того, фракции и группы делят между собой все руководящие позиции в палате, в том числе предсе-дательство в комитетах. Используя площадку Государст-венной Думы, фракции и группы представляют свои за-конопроекты, обеспечивают своим лидерам возможность выступить перед аудиторией, охватывающей всю страну, получают значительную организационную поддержку для партийной работы и оказывают поддержку своим членам. Такие преимущества заставляют почти всех депутатов объединяться во фракции или группы. сравнительное конституционное обозрение Окуньков Л. А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 1999. С. 45.
Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и нефор-мальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках спло-ченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединен-ные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необ-ходимо определенным образом проголосовать по во-просу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплини-рованность.
Каждый депутат является членом одного из комите-тов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действую-щим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определен-ного комитета депутаты становятся по собственному же-ланию в зависимости от того, насколько их специализа-ция соответствует профилю комитета.
Формально законопроект рассматривается в трех чте-ниях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, пред-ложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласо-вал рекомендуемую им версию законопроекта, тот воз-вращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие -- от-клонить. На этой стадии проходит голосование по законо-проекту в целом, а затем он направляется обратно в коми-тет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение за-кона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.
В эпоху Путина получила развитие практика, в соот-ветствии с которой большая часть переговоров касатель-но законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающи-ми его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится ра-бота с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже со-гласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999. С. 125.
Депутаты имеют право законодательной инициативы и активно используют такую возможность, чтобы выра-зить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполни-тельной власти. Подобная практика стала преобладать ; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание 6Президента парламенту считается наиболее авторитет-ным изложением президентских законодательных ини-циатив. Рабочие группы по законодательству обычно со-стоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подго-товленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе вни-мательно его рассматривает. Несмотря на то что россий-ская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических реше-ний и достижения консенсуса проводится большое коли-чество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные по-литические решения принимались после длительной дис-куссии внутри бюрократического аппарата12.
Разногласия внутри самой Государственной Думы, между Думой и Советом Федерации, а также между зако-нодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы -- явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем со-здания специальных комиссий по рассмотрению проти-воречий. При возникновении разногласий между различ-ными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комис-сий была главной причиной появления большого количе-ства законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собра-ния или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначаль-но отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компро-миссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти. УмноваИ.А. Конституционные основы современного рос-сийского федерализма. М., 2000. С. 142.
Конституция 1993 года не предоставила Федеральному Собранию официальных полномочий по контролю испол-нительной власти, какими обладает Конгресс Соединен-ных Штатов. Однако парламент формально имеет другие возможности, которые он при желании может использо-вать для проверки и надзора за исполнительной властью, если она это, конечно, позволит. Одним из таких инстру-ментов является Счетная палата, которая проверяет фи-нансовую отчетность государственных органов, включая федеральные министерства, органы власти субъектов, и даже частных компаний. Другим инструментом контроля является практика приглашения правительственных чи-новников в Государственную Думу на «правительствен-ный час» для дачи ответов на вопросы депутатов. Однако комитеты часто организуют слушания лишь для того, что-бы привлечь общественное мнение к вопросам публичной политики и содействовать тем самым совершенствова-нию законотворческого процесса. Парламент также об-ладает компетенцией проводить расследования по заяв-лениям о невыполнении исполнительной властью своих обязанностей. Но все эти полномочия могут использо-ваться только в тех пределах, которые определит сам пар-ламент и на которые согласится исполнительная власть. Более того, возможность парламента воспользоваться результатами разбирательств, расследований, отчетами зависит от его собственной способности сформировать коллективную волю, не зависящую от исполнительной ветви власти. В эпоху Путина, когда политическая власть в государстве фактически сконцентрирована в руках Пре-зидента, парламентская независимость практически све-дена к нулю.
В России Федеральное Собрание разработало такие кон-струкции и процедуры, которые позволили ему обеспечить внедрение в законодательную сферу многопартийности. При этом были использованы некоторые организацион-ные формы, которые существовали еще до перестройки, во времена Горбачева и сменяемых друг друга россий-ских парламентов. Однако от некоторых организационных форм, таких как Президиум, пришлось отказаться. На-ряду с этим были созданы новые. По своему устройству Дума оказалась достаточно жизнеспособной. Ей удава-лось, несмотря на повороты судьбы, оставаться автоном-ной, приспосабливаться к сложившейся ситуации и ре-шать если не все, то, по крайней мере, некоторые спорные политические вопросы. При Ельцине в одних случаях Го-сударственная Дума ругала Президента, в других под-страивалась под него. Совет Федерации обладал боль-шей свободой в процедуре избрания сенаторов и мог в большей мере оказывать независимое влияние на приня-тие решений в законодательной сфере. "Он скорее напо-минал орган, который реагировал на происходящие со-бытия, а Дума являлась площадкой для многочисленных попыток сформировать позицию, начать карьеру, моби-лизовать электорат.
Несомненно, Федеральное Собрание более успешно, чем два предшествующих парламента (Съезд народных депутатов/Верховный Совет СССР и Съезд народных депутатов/Верховный Совет РСФСР), которые потерпе-ли крах под гнетом неразрешимых конституционных и по-литических кризисов, «институционализировало» себя. Однако при Президенте Путине оно показало неспособ-ность или нежелание оказывать противодействие росту президентской власти, которая очень сильно стала доми-нировать в российском государстве, так же как КПСС доминировала в советском государстве. При Путине обе палаты парламента быстро превратились в придаток пре-зидентской Администрации, одобряя любые инициативы, предложенные Президентом, и возражая только в дета-лях. Сказать, что такой поворот событий произошел из-за того, что Президент узурпировал законную власть парла-мента, означало бы осветить только одну сторону сложив-шегося положения.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
