Иной аргумент, доказывающий самостоятельную ценность федеративного государства, становится очевидным при рассмотрении ее с позиции исторической перспективы. В этой связи в литературе достаточно часто встречается точка зрения о том, что конфедерация имеет тяготение перейти в федеральное государство, а последнее -- в унитарное государство.
“Федерализм как компромисс, как переходная форма не может быть политическим идеалом; идеал -- унитарное государство”, - полагают Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов //Государство и право. 1995.№3.. Однако данная схема является не только не абсолютной, но даже весьма редкой. Унитарное государство -- это самостоятельная форма, которая отнюдь не служит обязательным результатом преобразования из федеративной формы. Более того, такие случаи чрезвычайно редки.
3.4. Вопрос об устойчивости федеративных государств
Между тем, традиции рассмотрения федерации как временной, переходной формы на пути построения действительно единого государства во многом были свойственны всей советской науке Конституционного права. Но данное положение, включенное первоначально в Программу большевистской партии (в 1919 году), в последующие редакции Программы КПСС не входило. Однако парадокс здесь состоял в том, что, исключив это положение из своей Программы, официально выступая за всемерное использование возможностей, заложенных в принципе федерализма, КПСС фактически привела страну к “полному политическому единству”, то есть к унитаризму.
Выбор большевиками федеративной формы организации российского, а затем и советского государства был продиктован исключительно одним соображением - невозможностью сохранения России как унитарного государства. В условиях, когда создание федерации является единственным средством сохранения единого государства, такая форма становится предпочтительнее унитаризма, обреченного на кризис. Известно, что за последние двадцать лет в Италии уже несколько раз возникала инициатива проведения референдума о преобразовании государства в федерацию. И хотя указанный референдум так и не был проведен, причины такой инициативы невозможны - внутриполитические трудности, которые испытывает Италия в рамках унитарного государства.
Что же касается конфедерации, то она действительно выступала в качестве переходной формы, которую последовательно прошли США (с 1776 года по 1787 год), Швейцария (с 1815 года по 1848 год), Германия (с 1815 года по 1864 год) и некоторые другие страны. Конфедерация в этих странах проявила себя временным, неустойчивым союзом, созданным на основе преобладания сильных государств над более слабыми (показательно в этом плане положение Пруссии в Германском союзе), объединяемым зачастую насильственным путем, в процессе преодоления сопротивления тех государств, которые не хотели объединения (победа Северо-Американских штатов над Южными в гражданской войне; борьба прогрессивных сил в Швейцарии против Зондербунда -- особого союза семи католических кантонов, стремившихся к отделению).
Если говорить наиболее обобщенно, то причины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся, во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, поскольку условия ее развития противоречат тому положению, когда центральная власть ничего не значит для субъектов конфедерации; вместо нескольких параллельно существующих суверенных властей в федерации имеется лишь одна суверенная власть -- общегосударственная, но образуемая особым образом, специфическим именно для данной политической формы См.: Ященко А.С. Указ. соч.. С. 370.. Во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, исключающее “парад суверенитетов”. Отцы-основатели американской конституции специально обращали внимание на то, что нужно остерегаться как самой немыслимой утопии, самого опрометчивого из всех начинаний дробления страны на части под предлогом сохранения нашей свободы и содействия нашему счастью. К тому же этим целям отнюдь не противоречат “попытки создать большую республику” См.: Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С. 108. Наконец, в-третьих, создание федерации определяется необходимостью образования единого экономического пространства, в пределах которого будет преодолен замкнутый характер хозяйства отдельных субъектов, не могущих в силу этого включиться в расширенное воспроизводство в масштабе всей страны.
Таким образом, преобразование конфедерации в федерацию служит проявлением мирового интеграционного процесса. Еще А.С. Ященко писал, что федерализм есть выражение политической интеграции человеческих обществ, одно из политических средств достижения истинно органического единства См.: Ященко А.С. Указ. соч. С. 387.. Конфедерация -- лишь этап, первая стадия на пути этого единства. Она представляет собой союз одних правительств а не народов соответствующих государств, а потому не дает никаких гарантий устойчивости и действенности своей политики См.: Там же.. Строго говоря, конфедерация -- не единое союзное государство, а союз независимых государств, заключивших договор для осуществления общих целей и задач. Государства в этом союзе не утрачивают своей независимости и суверенитета, они располагают правами нуллификации и сецессии Все это обусловливает стремление наделить центральную власть независимостью от власти субъектов, придать ей необходимые права по обеспечению союзного законодательства и союзной политики, то есть преобразовать слабый и аморфный союз в федеративное государство.
Значительным своеобразием в этом отношении характеризовался процесс образования советской федерации. По мнению советских исследователей, объединительное движение народов России за образование Союза ССР началось непосредственно со стадии становления и развития федеративных отношений между РСФСР и другими независимыми республиками, минуя стадию конфедерации См.: Ронин С.Л. К истории Конституции СССР 1924 года. М.-Л., 1949. С. 60; Чистяков О.И. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М., 1955. С. 136-137; Златопольский Д.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1954. С. 79; Он же. СССР -- федеративное государство. М., 1967. С. 115-118; и др.
Однако это точка зрения не была единственной. Еще в 20-е годы в юридической литературе был высказан взгляд, согласно которому до образования СССР существовала своеобразная конфедерация независимых республик Палиенко Н.И. Конфедерации, федерации и союз социалистических советских республик. Одесса, 1923. С. 3.. Сторонники этого взгляда распространяли на отношения республик все те юридические признаки, которые были характерны для процесса создания классических западных федераций. В дальнейшем проблема образования “чего-то вроде конфедеративного союза как переходной формы к более тесным союзным отношениям” республик на этапе их военного союза, закрепленного Декретом ВЦИК от 1 июня 1919 года, а затем -- военно-хозяйственного союза, определяемого союзными рабоче-крестьянскими договорами между РСФСР и другими республиками, была поднята А.И. Лепешкиным и некоторыми другими авторами Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962. С. 56-58..
Указанные процессы в побудили некоторых авторов говорить о цикличности форм государственного устройства, о неизбежности преобразования одних из них в другие. Так, М.Н. Марченко пишет: “Любое федеративное, равно как и унитарное государство имеет свое начало - период зарождения и становления, свой апогей - период наивысшего развития и расцвета, и, соответственно, период увядания и заката, свой конец. Так было, например, с федеративным устройством советского государства - СССР. Так происходит с федерацией Югославией, … и неизбежно в будущем с ныне процветающими федерациями США, Канады и других промышленно развитых стран” Федерализм: теория и история развития. Под ред. проф. М.Н. Марченко. М., 2000. Стр. 7.
Характерно, что автор патриотично не включил Российскую Федерацию в число “обреченных” государств. Между тем, такие исторические пророчества вызывают значительный скепсис. Для преобразования форм государственного устройства должны наличествовать соответствующие юридические и политические причины. Однако политическая конъюнктура скорее подчиняется сложным системам случайных факторов и вряд ли может быть объяснена и тем более предсказана на основе формально-юридических причин. Без анализа же таких причин выводы о цикличности форм государственного устройства превращаются в подобие схоластического философского утверждения о том, что “все сущее бренно”.
Юридическая же практика показывает возможность существования как устойчивых, по крайней мере в течении нескольких столетий федераций (например, США, Швейцария), так и государств, изменивших свою форму государственного устройства несколько раз в течении последнего века (Чехословакия, Россия). Вряд ли такое различие может быть внятно объяснено тем, что время одних “уже подошло”, а других - нет. А если такое различие опирается на конкретные политико-юридические причины, то значит их можно проанализировать и ответить на вопрос о том, в чем заключается разница между различными федеративными государствами и какие правовые факторы способствуют их стабильности, а какие - наоборот. Ограничимся выводом о том, что федерация, как и унитарное государство, может быть и бывает вполне устойчивым государством. Неизбежная же цикличность смен конфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организации представляется некоторой исторической натяжкой.
3.5. Демократичность федеративной формы государственного устройства
Устойчивость федерации как формы государственного устройства во многом основывается на особом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощены как представительство населения, так и представительство субъектов федерации. В этой связи можно сказать, что федерация является по своей природе более демократическим образованием, чем унитарное государство. Известное утверждение гласит даже, что федерация есть демократия в территориальном аспекте ее выражения.
Л.М. Карапетян полагает, что “федерация как структура, созданная однопорядковыми в смысле их равноправия образованиями, более, чем унитарное государство, способна противостоять тоталитаристским тенденциям, нередко свойственным органам центральной власти любого государства. Унитарное же государство лишено таких противовесов центру, какие имеет федерация в лице ее составных частей. При этом также нужно учитывать, что в федеративном государстве органы, имеющие право принимать решения и издавать законодательные акты, как правило, больше зависят от воли населения, чем соответствующие органы унитарного государства” Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.,2001. Стр. 4-5..
Демократичность федеративной формы государственного устройства отмечает и многие иные авторы Марченко М.Н. . Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник МГУ. Серия 11 - Право. 1993. №1.. А Р. Натан и Э. Хоффманн раскрывают демократический потенциал федерации через пять основных целей федерализма: примирение единства и разнообразия; защита от тирании центрального правительства; создание условий для участия населения в политическом процессе на нескольких уровнях власти; повышение эффективности центрального правительства через региональную конкуренцию; стимулирование новаторских идей в региональных правительствах Натан Р., Хоффманн Э. современный федерализм: сравнительные перспективы // Международная жизнь. 1991. №4..
Конечно же, не следует преувеличивать демократический потенциал федерализма. Демократические политические режимы вполне существуют и в унитарных государствах - Франции, Великобритании, Дании, Швеции. С другой стороны, ряд федераций - Индия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан - могут быть причислены к странам развитой демократии лишь с достаточной степенью условности. Однако сама тенденция налицо: федеративные государства в любом случае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной и региональных политических элит, а значит не могут превратиться в централизованную диктатуру не потеряв своего федеративного характера. Данное следствие принципа федерализма конечно же не означает автоматического возникновения развитой системы народовластия, но, по крайней мере, служит надежной гарантией от крайних форм тоталитаризма.
На это свойство федерализма обращает внимание и А.С. Маныкин: “федеральная структура, во-первых, как правило, способствует выработке консенсуса в решении спорных проблем, а во-вторых, - благодаря ей у конфликтующих сторон имеются шансы легитимным путем отстаивать свои позиции… Это качество государства, основанного на федеративных принципах, несомненно повышает его эффективность, увеличивает социальную стабильность, снижает уровень конфликтного потенциала, присутствующего в обществе” Федерализм: теория и история развития. Под ред. проф. М.Н. Марченко М.2000. Стр. 74-75. Причем, И.А. Умнова полагает, что демократизация государственно-властных отношений особенно свойственна современным федерациям Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. Стр. 15.
Наконец, в литературе обращается внимание на еще оно важное свойство любого федеративного государства - а именно бьльшая эффективность самих властных структур в федеративном государстве, большая приближенность их к населению, что должно способствовать уменьшению слоя бюрократии. Разветвленная структура государственной власти в федеративных государствах вкупе с присущим развитому гражданскому обществу многочисленными общественными организмами, стимулирует, по мнению ряда авторов, общественную активность населения, что создает определенные препятствия на пути усиления влияния бюрократии Федерализм: теория и история развития. Под ред. проф. М.Н. Марченко М.2000. Стр. 75..
Однако такие выводы представляются достаточно дискуссионными. Вряд ли существуют однозначные аргументы, свидетельствующие о том, что федеративная форма государственного устройства позволяет значительно сократить бюрократический аппарат по сравнению с унитарным, Как было уже отмечено, двух и более уровневая организация государственной власти свойственна отнюдь не только федеративным государствам, но и практически любому унитарному государству. Отличия унитарной и федеративной форм государственного устройства здесь проводятся не по факту наличия региональных органов власти, а по их природе, политической функции, порядку формирования и так далее.
Более того, при прочих равных условиях федеративные государства даже более, по нашему мнению, склонны к увеличению бюрократического аппарата. Происходит это по двум причинам, Во-первых, если в унитарных государствах создание региональных органов власти преследует прежде всего функциональную цель - рассредоточение полномочий, то органы власти субъектов федерации несут и политическую нагрузку - представление субъекта как относительно самостоятельного политического образования, что вызывает необходимость создания дополнительных властных структур. Во-вторых, практически в каждом федеративном государстве на уровне субъектов существуют и отдельные общефедеральные органы власти, На них лежат функции реализации некоторых исключительных полномочий федерации и контроль за конституционностью и законностью осуществления государственной власти субъектов федерации.
Конечно, бесконтрольная централизованная власть в унитарном государстве еще больше свойственна к обюрокрачиванию. Однако нам представляется, что факторами, оказывающими решающее влияние на уровень бюрократии в государстве оказывается не форма государственного устройства, а высокий уровень правосознания, политико-правовой культуры в обществе, эффективность работы правоохранительных органов, наличие устойчивых демократических традиций, наконец, упомянутый выше “высокий уровень развития гражданского общества”. Однако вряд ли можно всерьез утверждать, что федерация подразумевает наличие всех указанных факторов.
Заключение
В большинстве случаев федерация выступает как историческая форма консолидации государств, преследующая своей целью повышение их экономической и политической эффективности и отличающаяся, с одной стороны, большей гибкостью, демократичностью, а с другой, большим элементом нестабильности, повышенной конфликтностью внутриполитических отношений. Вопрос о том, насколько оправданно использование федеративной формы государственного устройства в конкретном случае надлежит решать с учетом множества факторов, важнейшим из которых являются политико-правовые традиции, размер территории (то есть, актуальность территориальной децентрализации полномочий) и степень гомогенности общества. В тех случаях, когда данные факторы позволяют использовать унитарную форму государственного устройства (небольшой размер территории, высокая степень экономической и демографической однородности), она представляется более предпочтительной. Однако при иных обстоятельствах федеративная форма государственного устройства может оказаться принципиальным, а возможно и единственным условием сохранения государственного единства, и в этом случае создание федерации будет предпочтительнее искусственного конструирования унитарного государства.
Список литературы
1. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы // Политические исследования. 1999. № 5.
2. Златопольский Д.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1954.
3. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.
4. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.
5. Киминих О. Федеративное государство//Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994.
6. Коваленко А.И. Теория государства и права. М., 1997.
7. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для ВУЗов под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 1999.
8. Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962.
9. Марченко М.Н. Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник МГУ. Серия 11. М., 1993.
10. Палиенко Н.И. Конфедерации, федерации и союз социалистических советских республик. Одесса, 1923.
11. Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии//Государство и право. 1994. № 3
12. Проблемы суверенитета в Российской Федерации, М., 1994. Стр. 106.
13. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
14. Федерализм: энциклопедический словарь. М., 2000.
15. Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 2000.
16. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
17. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ//Государство и право. 1994. № 8 - 9.
18. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов //Государство и право. 1995.№3.
19. Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. СпБ, 1999.
Приложение
Страницы: 1, 2, 3, 4
