18
Модель правового регулирования миграции в РФ
В той или иной группе стран, а нередко и в отдельно взятых странах проблемы миграции (переселения) имеют свои особенности. Миграция в основном европейского населения в США при некоторых общих чертах отличалась от миграции в Австралию или Новую Зеландию. Свои особенности имеет современная миграция из Африки во Францию, а преимущественно из стран Востока в Германию. В соответствии с этим с учетом интересов того или иного государства формируется его миграционная политика, а как следствие этого - правовая политика миграции: стимулирование или ограничение миграции законодательством, установление поощрений в конкретных отношениях и для определенных категорий лиц, ограничения для других. В результате создается определенная система взаимосвязанных правовых норм, обеспечивающих миграционную политику государства, - складывается определенная правовая модель миграции. Она призвана придать миграционным процессам соответствующую направленность, обеспечить их целостность.
Как известно, есть различные виды миграции: перемещение населения в границах своей страны, пополнение из других стран, легальная и нелегальная, вынужденная и добровольная и т.д. Есть миграция из страны. На наш взгляд, для России нужна такая модель, которая охватывает в целостном виде все процессы миграции, кроме изменения гражданства и последующего выезда из страны (эти вопросы решаются в сугубо индивидуальном порядке). Предлагаемая модель должна урегулировать, во-первых, процессы массового характера (или такие, которые имеется в виду сделать массовыми), а во-вторых, процессы, которые не сокращают, а увеличивают население страны, в-третьих, обеспечивают его рациональное распределение по территории государства, в-четвертых, процессы, направленные на "оседание" и постоянное проживание законных иммигрантов в стране (процессы временного привлечения рабочей силы относятся сюда только частично).
Позже мы попытаемся обозначить основные черты и особенности правовой миграционной модели для России. Сейчас заметим лишь, что если для некоторых стран (например, Индии) такая модель не является необходимой, а для других (например, Швейцарии) можно ограничиться отдельными правовыми актами, то для России необходима именно целостная правовая модель. Это обусловлено несколькими причинами.
Во-первых, размерами страны в сочетании с малой плотностью населения. Как известно, Россия занимает седьмую часть суши, но ее население лишь 143,2 млн. человек (оценка 2005 г.). На 1 кв. км приходится приблизительно восемь человек. Это население сосредоточено в центре и на юге страны. Огромные пространства в Сибири, Дальнем Востоке безлюдны.
Во-вторых, процессами депопуляции страны. Смертность превышает рождаемость. По этой и другим причинам ежегодно население убывает на 700 - 900 тыс. человек. Если не принять необходимых и срочных мер, в том числе за счет пополнения населения из-за рубежа, страна может обезлюдеть.
В-третьих, это нерациональное размещение населения по территории. При большой, а иногда излишней, плотности населения в отдельных районах страны (например, в Подмосковье) есть огромные ненаселенные пространства на Востоке, при этом речь идет не о тундре, а о районах с плодородными землями и подходящим для жизни климатом.
В-четвертых, это недостаток трудовых ресурсов в стране. Кроме того, население стареет. Подсчитано, что если ситуация не изменится, то в недалеком будущем двум работающим придется содержать одного пенсионера. Въезжающие же в страну мигранты - это обычно работоспособные лица, которые привозят и детей - будущих работников. Именно мигранты создавали сначала экономическую мощь Соединенных Штатов Америки.
В-пятых, это массовый характер миграции в Россию. По данным глобальной комиссии по миграции ООН, Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов - 13,3 млн. (в США - 35 млн.). Особенно велика нелегальная миграция из соседних с Россией государств, где жизненный уровень населения ниже. Официальная миграция для рабочей силы, заказываемой хозяйствующими субъектами и определяемой по квотам Правительства РФ (они распределяются по субъектам РФ), не так велика и снижается. На 2003 г. квота составляла 530 тыс. чел., на 2004 г. - 213 тыс. (с резервом в 20 тыс.), на 2005 г. - 214 тыс. (с разрывом в 20 тыс.), на 2006 г. - меньше . Однако огромна нелегальная миграция. Данные самые разные: от 1,5 млн. до 15 млн. человек в год, в том числе из дальнего зарубежья - от нескольких сот тысяч до двух миллионов .
Путем использования только правовых методов проблемы народонаселения решить нельзя. Главное состоит в повышении уровня жизни народа, его культуры и, как следствие, создании привлекательного образа страны. Эти вопросы не решаются быстро. Нужно учесть, что США с огромным притоком мигрантов долго оставались сельской страной, особенно на юге. Доля же России в мировой экономике и сейчас остается небольшой - 1,2%, уровень жизни населения низок, велика коррупция. Все это не создает необходимой привлекательности страны. У России, конечно, есть и плюсы для миграции, например большие и ценные природные богатства, квалифицированная рабочая сила - наследие еще советских времен. У России много соотечественников и их потомков за рубежом, оказавшихся там в результате различных волн эмиграции и распада общего государства - СССР. Видимо, такой массы соотечественников (по некоторым данным, около 25 млн.) нет ни у одного другого государства. Все эти плюсы важно использовать, в том числе выборочно ориентироваться на определенные группы населения в миграционной политике государства. Словом, нужны многие составляющие для решения проблем народонаселения, в том числе миграции.
Главное место в этих составляющих занимает не право. Но и правовые рычаги важно использовать, причем использовать в правильном направлении. Правовое регулирование оказывает в том числе огромное психологическое воздействие на потенциального мигранта или лицо, решившее переехать на постоянное жительство в отдаленные районы страны. Он прежде всего знакомится с теми условиями, которые ему предлагаются по закону, с материальными благами, которые он получит.
Разные составляющие экономического, социального, психологического порядка, связанные с процессами миграции, так или иначе получают достаточное или частичное (а иногда искаженное) отражение в правовых нормах. Если нам удастся выработать необходимые критерии, правильно соединить их в одном ориентирующем направлении и наиболее целесообразным образом, мы получим рациональную правовую модель. Если же это не удастся, получится просто совокупность несогласованных норм, которую вряд ли можно назвать подлинной моделью. При мелких недостатках правового регулирования это может быть ущербная модель, а при крупных просчетах - скорее, антимиграционная модель.
Миграционные процессы в России имеют две главные стороны: 1) международная миграция в Россию; 2) внутренняя миграция по территории России. Обе эти стороны взаимосвязаны, так, например, мигранты, приезжающие из других стран, должны быть рационально расселены по территории страны. Они должны осваивать незаселенные районы, а не оседать там, где в них нет особой нужды (хотя необходимость дополнительной рабочей силы есть и в крупных городах). Каждая из двух главных сторон процесса миграции содержит свои вопросы: миграция соотечественников в Россию регулируется с использованием других правовых средств, нежели "чужеземцы", миграция соотечественников, сохранивших российское гражданство, иначе, чем утративших его, расселение вынужденных переселенцев требует иных правовых методов, чем добровольных, и т.д. Вместе с тем и притоку вынужденных переселенцев можно придать не стихийную, а определенную направленность, включить их в общий поток желательной миграции. Даже въезд в страну нелегальных мигрантов, как свидетельствует проводимый в некоторых субъектах РФ эксперимент, можно использовать для обоюдной пользы.
Модель правового регулирования миграции должна учитывать и учитывает происходящие процессы, но она не совпадает и не может совпадать с этими процессами, поскольку должна их регулировать, иметь для них ориентирующее значение (в том числе и психологически ориентирующее). Такая модель содержит две главные стороны: внешнюю (формальную) и внутреннюю (содержательную). Первая - это иерархическая совокупность различных правовых актов и содержащихся в них норм, относящихся к вопросам миграции. В условиях России важно органично включить в такое регулирование не только правовые акты федерального значения, но и субъектов РФ (им осваивать свои территории), а также муниципальные акты (муниципальным образованиям приходится решать многие вопросы расселения людей). Таким образом, необходима стройная система разного рода правовых актов, имеющих единое целевое назначение. Следует помнить и о правоприменительной практике, а как следствие, повышении уровня квалификации и культуры всех работников, имеющих дело с миграцией. По их действиям складывается первоначальный образ страны.
Вторая, содержательная, сторона представляет саму концепцию правового регулирования миграции. Она раскрывает содержание тех норм и правовых институтов, которые используются в этих целях, их ориентирующее значение. Эта сторона в свою очередь имеет нормативную, правоприменительную и правопсихологическую составляющие. Правоприменительная практика имеет огромное значение для создания образа страны и психологического отношения мигранта. Последний прежде всего сталкивается с милиционером, таможенником и т.д., и от их действий и поведения зависят складывающиеся у мигранта первые реальные (а не по документу) впечатления, которые он сообщает своим родным или знакомым, оставшимся в стране прежнего проживания.
Различные элементы той и другой стороны имеют свои организационные характеристики. Они неодинаковы. Организация законодательного материала, выстраивание его иерархии, непротиворечивости - иное, чем организация различных служб, ведающих миграцией, и практическая организация дела. Однако в том или ином виде организационная сторона присутствует в правовой модели, без нее она не будет действовать.
Таким образом, если говорить о понятии российской правовой миграционной модели в самом общем виде, то она может быть охарактеризована как единая система федеральных, региональных и муниципальных правовых актов и норм, а также правоприменительной практики и организационных способов, регулирующих потоки переселенцев в Россию и по ее территории и оказывающих психологическое воздействие на мигрантов (в том числе потенциальных) в целях увеличения народонаселения и освоения новых районов с учетом особенностей страны.
Страницы: 1, 2
