Главной функцией Конгресса является принятие законов. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некоторых законов -- по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта -- Хартли). Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посланиями Президента Конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти.

Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуального действия -- это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализации отдельных лиц, о разрешении министру продать крупное государственное имущество, например военные корабли, с зачислением дохода в казну и др.). Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет (комиссия). Текст законопроекта, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. Если согласительный комитет не пришел к согласию, проект считается отвергнутым (палаты равноправны). В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым.

Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие резолюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касаются только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каждой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений.

Согласно Конституции исполнительную власть осуществляет Президент. Президент и вице-президент США избираются косвенным путем -- выборщиками сроком на четыре года (кандидатура вице-президента предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно с кандидатурой Президента от соответствующей партии). Президентом может быть избран гражданин США по рождению, не моложе 35 лет, и постоянно проживающий в стране не менее 14 лет. Такие же требования предъявляются и к вице-президенту. Поправка ХХ11, вступившая в силу в 1951 г., устанавливает запрет на избрание одного и того же лица Президентом более двух раз.

Кандидат в Президенты сначала выдвигается на первичных партийных выборах. Различают несколько видов праймериз. На закрытых праймериз участие в голосовании принимают избиратели, которые заявили о своей принадлежности к соответствующей партии и зарегистрированы в этом качестве. На открытых праймериз могут участвовать все избиратели штата, вне зависимости от партийной принадлежности. Действует только одно ограничение - избиратель может принять участие в праймериз только одной из политических партий. Лафитский В.И. Правовое регулирование президентских выборов в США. М.: РЦОИТ, 2004. С. 50. В большинстве штатов праймериз имеет чисто политический характер. Во-первых, праймериз представляют собой первичную пробу сил главных политических партий, показывая соотношение их электората на данном этапе выборов. Во-вторых, праймериз помогают каждой партии выявить наиболее популярную среди избирателей кандидатуру с тем, чтобы выдвинуть единого от данной партии кандидата по соответствующему округу.

По общему правилу президентские и парламентские праймериз начинаются в конце февраля -- начале марта и заканчиваются в июле года выборов. Последним же этапом выдвижения «партийных» кандидатов на должность Президента США являются национальные партийные конвенты, которые проводятся в течение июля-августа. Законодательство штатов содержит требование о том, что в избирательный бюллетень может быть внесен только тот кандидат от той или иной партии, который утвержден на ее национальном конвенте.

Если же кандидат является независимым, то в этом случае он должен заручиться определенным числом подписей избирателей, причем в достаточно короткий срок (20--25 дней). Например, на президентских выборах данная цифра равна в штатах Мэн и Коннектикут 10 тыс., в штате Нью-Йорк -- 12 тыс. -- при условии, что в каждом из графств этого штата будет собрано не менее 50 подписей. Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. - М.: Изд-во «Весь Мир», 2004. С. 23 Таким кандидатам избирательные расходы возмещаются только в том случае, если они соберут не менее 5% голосов избирателей, что является редкостью. Закон ограничивает возможности использования личных средств. На избирательную кампанию кандидат на должность Президента может потратить не более 50 тыс. долларов собственных средств либо средств своих близких родственников. Закон о федеральных избирательных кампаниях жёстко регламентирует общий максимальный размер расходов, которые могут быть сделаны кандидатами на пост Президента. Если они получают средства на ведение избирательных кампаний из Казначейства США, ими может быть израсходовано не более 20 млн. долларов. Лафитский В.И. Правовое регулирование президентских выборов в США. М.: РЦОИТ, 2004. С. 72.

В первых числах ноября (в первый вторник после первого понедельника) високосного года (раз в четыре года) избиратели голосуют за выборщиков от своего штата, представляющих ту или иную партию (в том числе за выборщиков от независимого кандидата). В каждом штате должно быть избрано такое число выборщиков, которое соответствует числу конгрессменов и сенаторов, избираемых от данного штата. Три выборщика избираются также от округа Колумбия (всего выборщиков 538 человек). Каждый штат составляет один избирательный округ. Избирателям в штате обычно предлагается два списка выборщиков от двух партий, иногда -- третий от имени независимого кандидата или третьей партии и даже -- четвертый (такая ситуация хотя и редко, но встречалась в истории США). Избиратели голосуют в целом за тот или иной список выборщиков.

После того как выборщики избраны, они голосуют за кандидатуру Президента. Когда становится известно число выборщиков от той или иной партии, считается, что выборы Президента фактически состоялись, и проигравший кандидат поздравляет соперника. Результаты суммируются и оглашаются в присутствии членов Конгресса. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков, т.е. не менее 270. Если ни один кандидат не получает абсолютного большинства, Палата представителей избирает Президента, а Сенат -- вице-президента из числа трех кандидатов, получивших большинство голосов выборщиком (таким ситуация имела место в 1800 и 1824 гг.).

Президент возглавляет исполнительную власть. Министры, помимо управления своими ведомствами, выполняют роль советников Президента и не образуют правительства, это кабинет Президента, его совещательный орган. Министры осуществляют такую власть на основе делегирования им соответствующих полномочий Президентом. Кабинет Президента США невелик, в его состав входят министры и те лица, которым Президент предоставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятков человек: руководители 14 министерств (сельского хозяйства; торговли; обороны; образования; энергетики; здравоохранения и социальных служб; жилищного строительства и городского развития; юстиции; труда; иностранных дел; внутренних дел; финансов; транспорта; по делам ветеранов; национальной безопасности), три министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят -- они приглашаются на заседания по мере надобности. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств; некоторые из них даже более влиятельны, чем министры (помощник Президента по национальной безопасности, Директор Центрального разведывательного управления). Число различных ведомств при Президенте достигает нескольких десятков, из них административными полномочиями обладают около 60: Федеральная комиссия связи, национальное управление трудовых отношений, Агентство окружающей среды. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.: Юрид. лит., 1994. С. 96.

Функции Администрации Президента выполняет Исполнительное управление, созданное указом Президента в 1939 г. В нём сосредоточены подразделения исполнительной власти, подчинённые непосредственно Президенту и оказывающие ему помощь в выполнении им своих обязанностей (около 2 тысяч человек). В состав Исполнительного управления входят: Управление Белого Дома; Административно-бюджетное управление; Экономический совет; Совет национальной безопасности; Управление по национальной политике борьбы с наркотиками и др.) Шумилов В.М. Правовая система США. М.: ООО «ДеКА», 2003. С.99.. Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры, которые нуждаются в ратификации Сената. Когда Сенат отказывается поддержать договор необходимым большинством в 2/3. Президент может представить его обеим палатам в форме совместной резолюции, которая требует простого большинства голосов.

В целях избегания неопределённостью договорного процесса президенты всё чаще обращаются к использованию исполнительных соглашений - международных договоров, которые заключаются от имени США, но не требуют одобрения Сената. Цаликова М.Б. Президент и Конгресс США на международной арене // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 3. С. 28-29.

Президент является главнокомандующим Вооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов). На основе его решений американские войска вели войну против Испании (1898 г.), во Вьетнаме, Ливане, бомбили Ливию, осуществляли военные операции в Гренаде, Сомали, в 1999 г. (в составе сил НАТО) в Югославии, в 2003 г. в Ираке. Всего войска за рубежом использовались более 200 раз, а к формальному объявлению войны Конгресс прибегал только в пяти случаях. В соответствии с Резолюцией о военных полномочиях 1973 г. прежде чем применить военную силу, Президент обязан консультироваться с Конгрессом. Если военные действия начались, Президент должен в течение 48 часов представить Конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях указанный срок продлевается ещё на 30 дней, если Президент полагает, что это необходимо для безопасного вывода вооружённых сил США. Лафитский В.И. Контрольные полномочия Конгресса США // Институты конституционного права иностранных государств. М.: «Городец-издат», 2002. С.334-335. В сентябре 2002 г. Президент Дж.Буш обнародовал «Стратегию США в области национальной безопасности», согласно которой США берут на себя роль организатора и исполнителя мер противодействия международному терроризму вне связи с деятельностью ООН. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2004. С. 184.

Президент имеет важные полномочия по отношению к Конгрессу: он обращается к нему с ежегодными посланиями о положении страны, с бюджетными посланиями, рекомендует принятие определенных законов, созывает Конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеет право отлагательного вето. Традиционно вето может быть применено только в отношении закона в целом. Однако закон от 9 апреля 19996 г. разрешает Президенту аннулировать некоторые финансовые положения какого-либо закона. Решение об аннулировании должно быть направлено в Конгресс не позднее 5 дней после окончания соответствующей парламентской процедуры. Жакке Ж-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. М.: Юрист, 2002. С. 140.

Вето может быть преодолено обеими палатами (2/3 голосов присутствующих парламентариев в каждой), причем на практике преодолевается значительное меньшинство всех вето Президента (за всю историю страны -- 105 из приблизительно 1430 вето). Для подписания закона Президенту дается 10 дней. Если в это время он не подпишет закон и не вернет его в Конгресс со своими замечаниями, закон вступает в силу без подписи Президента. Если Президент не подпишет закон до окончания сессии Конгресса, которому остается заседать менее 10 дней, действует так называемое карманное вето: неподписанный закон на следующей сессии должен рассматриваться как новый, с соблюдением полной процедуры. Он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документы Конгрессу. Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждает медалями (орденов в США нет), другими знаками отличия.

Осуществляя свои полномочия. Президент издаёт различные правовые акты, многие из которых имеют нормативный характер: исполнительные приказы, которые основываются на законах или на делегированных полномочиях и регулируют многие важные вопросы государственного управления; реорганизованные планы, с помощью которых вносятся изменения в систему органов исполнительной власти, но с последующем утверждением Конгрессом; инструкции, директивы, правила и положения.11 Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина. 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2005. С. 473.

Президент издаёт специальный акт - Прокламации о введении чрезвычайного режима. В указанном акте должны чётко фиксироваться основания введения чрезвычайного режима, территория и срок его действия, правовые последствия, а также полномочия соответствующих государственных органов и должностных лиц. Прокламация о введении чрезвычайного положения должна быть незамедлительно передана в Конгресс США и опубликована в официальном издании нормативных актов федеральной исполнительной власти. Однако в одобрении или утверждении со стороны Конгресса Прокламация не нуждается. После объявления чрезвычайного положения в непосредственное подчинение Президента переходит Национальная гвардия, которая в обычных условиях находится под юрисдикцией штатов.

Прекращение чрезвычайного режима, согласно Закону о национальном чрезвычайном положении 1976 г., осуществляется в трёх формах: а) прокламации президента о прекращении чрезвычайного режима; б) совпадающей резолюции палат Конгресса о прекращении чрезвычайного режима, не подлежащей вето со стороны президента; в) автоматического прекращения чрезвычайного положения. Лафитский В.И. Правовые институты чрезвычайного режима в США // Институты конституционного права иностранных государств. М..: «Городец-издат», 2002. С. 421 - 429.

Президент США политической ответственности перед Конгрессом не несет, но он может быть отрешён им от должности в порядке импичмента, если будет признан виновным в измене, взяточничестве, других тяжких преступлениях. Эту процедуру возбуждает Палата представителей Конгресса, она же формулирует обвинение, принимаемое большинством голосов общего состава палаты. Документ, содержащий обвинение, передается в Сенат, который рассматривает дело по существу по правилам уголовного процесса (с вызовом свидетелей, экспертов, представлением сторонами документов и т.д.) и принимает решение. При рассмотрении дела в Сенате председательствует не вице-президент, а председатель Верховного суда США. Решение Сената принимается тайным голосованием, при этом требуется не менее 2/3 голосов от списочного числа сенаторов. В решении Сената говорится только об отстранении Президента от должности или об отказе от этого. Если Президент отстранен, он может быть, затем привлечен к ответственности за уголовное преступление как обычное лицо. Ни один Президент в порядке импичмента в США уволен с должности не был, хотя Палата представителей возбуждала импичмент против Президента около 15 раз. До решения вопроса в Сенате дело дошло дважды (1868 г. -- Э. Джонсон, 1999 г. -- У. Клинтон). В обоих случаях 2/3 голосов в Сенате не было получено: в 1999 г. только 45 сенаторов считали, что Президент виновен в нарушении клятвы, 50 сенаторов в оказании давления на судебную власть. Жакке Ж-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. М.: Юрист, 2002. С . 144.

В порядке импичмента могут быть смещены также некоторые высшие должностные лица -- вице-президент, министры, послы, федеральные судьи, губернаторы штатов и др. С 1797 г. импичменту подвергались около 15 человек (в том числе один министр, один сенатор, а в большинстве -- судьи), из них семь человек были признаны виновными и отрешены от должности. Против Президента может быть обращен гражданский иск не только как для представителя государства, но и как физического лица. В соответствии с решением Верховного суда 1997 г. Президент может быть вызван в суд, что и было осуществлено в отношении Президента У. Клинтона, который был оштрафован на 90 тыс. долл. за ложь под присягой. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. С. 411.

Конституция не упоминает о возможности отстранения Президента в связи с невозможностью выполнять обязанности по состоянию здоровья и об отставке, но она имела место (Президент США Р. Никсон подал в отставку в 1974 г., не дожидаясь угрожавшего ему импичмента в связи с делом о прослушивании телефонных разговоров политических противников, что нарушало конституционный принцип тайны коммуникаций).

Вице-президент существенных полномочий не имеет. Он замещает Президента, председательствует в Сенате и выполняет отдельные поручения Президента. В 1985 г. по заявлению президента Р.Рейгана его полномочия были переданы вице-президенту на период действия наркоза во время проведения главе государства хирургической операции. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. М.: ТК «Велби», Изд-во Проспект, 2005. С. 373. В 1947 г. был принят Закон о преемственности президентской власти, который установил последовательность лиц, замещающих пост президента, если он окажется вакантным. Законом определена следующая очерёдность замещающих лиц: Вице-президент, Спикер Палаты представителей, временный Председатель Сената, государственный секретарь и далее все руководители министерств по хронологии их создания. Шумилов В.М. Правовая система США. М.: ООО «ДеКА», 2003. С.75. Поправкой ХХУ был урегулирован вопрос о вакансии поста Вице-президента: его назначает президент и утверждают обе палаты Конгресса. Так, в 1974 г., когда пост президента занял вице-президент Дж. Форд, последний с одобрения Конгресса назначил вице-президентом Н.Рокфеллера.

В целом, для системы федеральных государственных органов характерно достаточное жёсткое разделение полномочий при наличии гибких механизмов взаимодействия.

Вопрос 3. Судебная власть и правоохранительные органы

В США функционируют параллельно единая федеральная система судов и са-мостоятельные судебные системы штатов, округа Колумбия и четырех федеральных территорий. В компетенцию федеральных судов входит прежде всего рассмотрение уголовных дел о преступлениях, предусмотренных федеральным законодательством, и гражданских дел по искам к федеральным властям и по спорам, возникающим в связи с применением федеральных зако-нов или между гражданами, проживающими в двух различных странах, если при этом сумма иска превышает 10 000 долларов. По сумме исков федеральная судебная компетенция начинается с 50 тысяч долларов. Шумилов В.М. Правовая система США. М.: ООО «ДеКА», 2003. С. 87. К исключительной юрисдикции федеральных судов относятся дела по уголовным преступлениям общефедерального уровня, вопросы антитрестовского законодательства, банкротства, интеллектуальной собственности, а также иски против Соединённых Штатов. Подавляющая часть уголовных и гражданских дел рассматривается судами штатов, и лишь относительно небольшая их часть (5--10%) оказыва-ется предметом разбирательства федеральных судов.

В федеральную систему судов входят Верховный суд США, апелляционные и окружные суды, а также специальные суды. Всю систему федеральных судов возглавляет Верховный суд - един-ственное судебное учреждение, упоминаемое в Конституции США, -- состоит из девяти судей. Кворум, необходимый для принятия решения, составля-ют шесть членов суда. Верховный суд рассматривает по первой инстанции дела по спорам между двумя или более штатами, по искам, в которых одной из сторон являются послы иностранных государств, и некоторые другие. Основная его функция -- рас-смотрение жалоб на решения нижестоящих федеральных судов и судов шта-тов, если в них затронут «федеральный вопрос», а также просьб об отмене по-становления любого суда, которым признается противоречащим Конституции США закон какого-либо штата или акт Конгресса США. Верховный суд вправе также, если последует просьба апелляционного суда, разъяснить какой-либо вопрос права, возникший по гражданскому или уголовному делу, и дать по не-му обязательное толкование. Верховный суд принимает к разбирательству де-ла по своему усмотрению, если признает их достаточно существенными и об-щезначимыми, что бывает относительно редко: в ответ на тысячи обращений ежегодно выносятся решения лишь по 120--160 делам.11 Правовые системы стран мира, Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я.Сухарев. 2-е изд. М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 611.

Апелляционные суды были созданы в 1891 г. в качестве судов промежу-точной юрисдикции между Верховным судом США и окружными судами. В на-стоящее время имеется 13 апелляционных судов: один в федеральном округе Колумбия, 11 -- в каждом из апелляционных округов, охватывающих территорию от 3 до 10 штатов и имеющих свой официальный номер, и, нако-нец, учрежденный в 1982 г. Апелляционный суд федеральной юрисдикции, ко-торый рассматривает жалобы по таможенным и патентным делам и жалобы на решения Претензионного суда. В состав каждого апелляционного суда входит от 4 до 23 судей. В работе каждого апелляционного суда принимает участие один из членов Верховного суда США.

Окружные суды (районные) -- ос-новное звено федеральной судебной системы. Вся территория страны поделе-на на округа с учетом границ между штатами, так что в одном штате имеется от одного до четырех округов. Соответствующие окружные суды созданы также в четырех заморских территориях США. Всего в настоящее время насчитывается 95 окружных судов, в каждом из которых от 2 до 27 судей. Они рассматривают по первой инстанции гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию федеральной юстиции, а также жалобы на действия адми-нистративных ведомств. Уголовные дела и гражданские иски по большинству категорий дел с суммой иска свыше 20 долларов слушаются с участием присяжных, если на этом настаивает обвиняемый или истец. При окружных судах функционируют федеральные магистраты (эта должность учреждена в 1968 г.). Они занимаются, в основном, подготовкой дел к слушанию и контролем за исполнением судебных решений. В 1978 г. при каждом из окружных судов как их дополнительные органы были учреждены су-ды по делам о банкротствах, которым поручено рассмотрение этой весьма многочисленной категории дел.

Наряду с системой общих судов существует несколько специализирован-ных федеральных судов. Важное место в ней занимает Претензионный суд, рас-сматривающий гражданские иски частных лиц и корпораций к правительству США на сумму свыше 10 000 долларов с требованием о возмещении ущерба, причиненного нарушением договоров и по ряду других оснований. В 1980 г. был переименован в Суд по внешней торговле прежний Суд по таможенным делам. Действует также Налоговый суд, рассматриваю-щий споры, которые возникают в связи с определением размеров федераль-ных налогов и их уплатой. После террористического акта 2001 г. Президент США, действуя в качестве главнокомандующего, учредил также федеральные военные трибуналы для суда над иностранными террористами (ранее военные трибуналы создавались в США только в военное время).

В США традиционно значительна роль судебных приказов. В настоящее время осталось только три вида приказов федерального судьи: Хабеас корпус (доставка к судье задержанного лица с указанием причины задержания и освобождение из-под стражи незаконно задерживаемого лица); мандамус (или обязывающий инджанкшн) -- приказ судьи прекратить бездействие и выполнить должное; запретительный инджанкшн -- запрещение должностным лицам, организациям, учреждениям, предприятиям совершать какие-либо действия или требование их прекращения.11 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. С. 415.

Страницы: 1, 2, 3