С исторической, экономической и социологической точек зрения могут исследоваться качественные и количественные показатели конкретных управленческих конструкций в разных странах или динамика конкретных показателей внутри данного государственно-правового образования. Право же должно опираться на системный подход к решению столь сложной и ответственной задачи, как совершенствование государственного управления. Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования -- комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя однозначно числить «по ведомству» какой-то одной конкретной науки, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, конституционного права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма должно включать элементы всех этих дисциплин. Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения.
Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране -- это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, а именно Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. и многочисленные договоры о разграничении предметов ведения между субъектами и федерацией. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования новой системы федеративных отношений -- нового российского федерализма. Первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов -- внеконституционных органов власти, которые, выполнив, в основном, функцию приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, к сожалению, по нашему мнению, не смогли из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами. Давно назревшим и своевременным следует считать инициированный процесс расторжения договоров между федеральной властью и регионами, направленный, с одной стороны, на достижение действительного равноправия субъектов перед федерацией, а с другой -- на отход от простых договорных отношений по линии «центр -- регионы».
За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в РФ стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р.Г.Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, Н. П. Медведева, И. А. Умновой, М. В. Золотаревой Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. - М., 1992-1993; Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге ХХI века: Состояние и перспективы федеративного устройства.- М., 1996; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31-40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. - М., 1999; Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. - М., 1993; Он же. Становление федерализма в России. - М., 1995; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М., 1996; Она же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 43-51; Федерализм // Энциклопедический словарь. - М., 1997; Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996-2002; Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. - М., 1995.. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходит к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1..
Думается, читателям известен фундаментальный, эмпирически доказанный факт, что модель федеративного устройства, основанная на архаических (не научных!) принципах, будь то религиозные, националистические или какие-либо другие, неизбежно приводит к большой беде. Поэтому в ходе исследования, проверки многочисленных научных гипотез, устранения ошибок была сформирована и теперь представляется теория нового федеративного устройства российского государства. По нашему мнению, устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства.
Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению весов властных полномочий, во-вторых, определения целесообразности того или иного процентного соотношения веса властных полномочий. В любом случае если будет признано, к примеру, делегировать федеральному центру 70 % властных полномочий, оставив конкретному субъекту РФ 30 % власти, то нужно иметь какое-то более или менее внятное представление о действительном положении дел и отслеживать динамику этих 70 и 30%, чтобы не было ущемления полномочий ни федерального центра, ни конкретного субъекта Российской Федерации. Подобным образом должна делиться и ответственность федерального центра и субъекта Российской Федерации. Экспертным путем вполне можно задать весовые коэффициенты соответствующих властных полномочий, закрепленных как в Конституции РФ, так и в договорах между Российской Федерацией и ее конкретными субъектами. В этом случае можно было бы наглядно видеть возможное неравенство в распределении власти между федеральным центром и субъектами РФ, а далее, естественно, привести все к должному законодательно определенному балансу.
Асимметрия федеративных отношений в РФ, на наш взгляд, обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма -- модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980-1990-х гг. унитарное наполнение деградировало (деформировалось вместе с коммунистической системой, которая постфактум исчезла), следовательно, источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР. В начале 1990-х гг. фикция внезапно стала реальностью, декларативные нормы федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к реальному государственному управлению. Зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления с всемерным ослаблением центральной власти в 1990-1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада российского государства. Основная причина последующей неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр -- регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений.
Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.) с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения только лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.
Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, в которой будут заложены механизмы, позволяющие преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном развитии РФ.
Считаем необходимым сформулировать свое видение происходящих в федерации процессов и обозначить основные направления, по которым, как нам представляется, должна развиваться Россия как федеративное государство. Прежде всего, необходимо четкое понимание того, что укрупнение субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности. Укрупнение -- лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть, самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.
Настоящее исследование опирается на трактовку федерализма как системного явления, включающего в себя политическую, экономическую и правовую составляющие.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19
