Пусть местное самоуправление, этот мощный источник общественной самоорганизации, трудно контролировать сверху, но оно сулит огромный прирост активности граждан, резкое оздоровление политической структу-ры и подлинное народовластие [22; 35c.].
1.3 Анализ современ-ного состояния городского управле-ния в России
За 10 лет, прошедших со времени принятия новой Конституции Рос-сийской Федерации, законодатель-но отделившей местное самоуправ-ление от государственной власти, в российских городах накопился бога-тый и разносторонний опыт само-стоятельного социально-экономиче-ского развития в новых условиях. Принятый в 1995 г. базовый Феде-ральный закон ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» установил общие принци-пы деятельности муниципальных об-разований. В частности, перечень вопросов местного значения, нахо-дящихся в ведении органов местно-го самоуправления, был открытым, структура органов местного само-управления не была жестко регла-ментирована и т. п.
Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень свободы в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была суще-ственно ограничена дефицитом фи-нансовых и имущественных ресур-сов, вызванным неурегулированно-стью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках - между законодательно определен-ными широкими полномочиями и недостатком реальных управленче-ских рычагов - и шло развитие рос-сийских городов. Основным направ-лением развития (особенно на пер-вых порах) была рутинная работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.
Разумеется, интенсивность пре-образований в разных муниципали-тетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» горо-да, наиболее восприимчивые к но-вым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и города, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от воз-можностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в кото-рой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно конста-тировать, что за время существова-ния института местного самоуправ-ления в России сложилась террито-риально обусловленная система организации городского управле-ния, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.
Актуальность изучения современ-ного состояния городского управле-ния в России тем более велика сей-час, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап. Причем наступление этого этапа определяют разнохарак-терные внутренние и внешние фак-торы.
С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накоп-ленного опыта позволили многим городам, наконец, переориентиро-ваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Ан-тикризисный» характер муниципаль-ных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для разви-тия городов. Все большее распро-странение получают новые управ-ленческие технологии (стратегиче-ское планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инстру-менты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).
С другой стороны, сама система организации местного самоуправле-ния подвергается коренному реформированию. В рамках принятого 6 октября 2003 г. Федерального за-кона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) меняются территориальная ор-ганизация МСУ, система распреде-ления полномочий, порядок взаимо-действия между уровнями власти. При этом многие эксперты сходятся во мнении, что эти изменения чре-ваты для российского местного са-моуправления многими проблемами, дестабилизацией, снижением сти-мулов для местной инициативы. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2006 г., но подготови-тельная работа в российских регио-нах идет уже сейчас.
Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходи-мость перестраиваться на новые принципы работы способна затор-мозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода пре-доставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняш-ний день и попытаться заглянуть в будущее.
Прежде всего, назрела необхо-димость инвентаризации накоплен-ного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных пара-метрах как информированность ме-стных руководителей о новых управ-ленческих технологиях и распро-страненность этих технологий, ак-тивность муниципалитетов на меж-муниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследо-вания. Нельзя сказать, что россий-ское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и про-блемам был посвящен ряд обстоя-тельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаменталь-ный труд В.Н.Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Рос-сия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организа-ции местного самоуправления (ко-личественный состав муниципаль-ных образований, формы функцио-нирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные не-формализованные проявления деятельности муниципальных админи-страций (установление внешних кон-тактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественно-стью, внедрение новых управленче-ских инструментов) выпадали из по-ля зрения исследователей.
Один из путей выявления тенден-ций муниципального развития, не отражаемых официальной статисти-кой - проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации ис-следования было избрано анкетиро-вание, позволяющее оценить со-стояние управления в российских городах с точки зрения самих муни-ципальных работников, что дает бо-лее выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволя-ет решить вторую задачу исследования - выяснить, как российские муниципалитеты относятся к ново-введениям, предусмотренным но-вым Законом о местном самоуправ-лении, каким они видят будущий статус своих городов в новой сис-теме (городской округ или город-ское поселение, не являющееся ок-ругом). В настоящее время ощуща-ется нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муни-ципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их даль-нейшего развития, в том числе со-циально-экономического.
1. ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕПРЕЗЕНТАТИВНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ
В сентябре 2003 г. в ИЭГ была разработана анкета под названием «Городское управление в современ-ной России». Анкета была выверена профессиональными социологами на предмет корректности постанов-ки вопросов. С ноября по декабрь 2003 г. анкеты были разосланы в 1086 городов - во все города Рос-сии, за исключением городов феде-рального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) и Чеченской Республи-ки. Представлять города при ответе на вопросы анкеты должны были главы городов или их заместители. Прием анкет от городов был завер-шен в конце июня 2004 г. Всего из 1086 городов заполненные анкеты прислали 217, Таким образом, каж-дый пятый город внес свой вклад в формирование общей картины со-стояния городского управления в современной России. Такой резуль-тат позволяет считать данную вы-борку достаточно репрезентатив-ной. В то же время результаты ис-следования нельзя механически экс-траполировать на все 100% россий-ских городов. Они отражают процессы, происходящие в наиболее «передовых» и активных в области развития местного самоуправления городах, носителях наиболее ценно-го опыта в данной сфере.
Для удобства анализа все города в соответствии с традиционной классификацией разделены на три группы: большие (свыше 100 тыс. жителей), средние (от 50 до 100 тыс. жителей) и малые (до 50 тыс. жителей). Группа больших городов, в свою очередь, поделена на адми-нистративные центры субъектов Федерации и города, не являющие-ся центрами субъектов Федерации.
Из 217 ответивших городов 52 города относятся к большим (из них 25 - центры субъектов Федерации), 43 - к средним, 122 - к малым. Этот результат в целом отражает общее соотношение долей больших, сред-них и малых городов в России.
Полученная выборка репрезента-тивна и в географическом отноше-нии. В анкетировании приняли уча-стие города из всех федеральных округов и из 80% всех субъектов Российской Федерации. Во всех ок-ругах, кроме Южного, на вопросы анкеты ответила практически одина-ковая доля от числа наличествую-щих городов - в среднем 20%. Юж-ный округ оказался представлен в исследовании главным образом Волгоградской и Ростовской облас-тями и Ставропольским и Красно-дарским краями; большинство горо-дов северокавказских республик не откликнулись на анкету.
2.ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Исследование показало высокую заинтересованность со стороны го-родов. На большинство вопросов были получены четкие и информа-тивные ответы, города довольно часто пользовались предоставлен-ной возможностью давать свои ком-ментарии при ответах на вопросы.
По итогам исследования можно сделать следующие основные вы-воды.
1. Распространение новых пере-довых технологий муниципального управления и инструментов соци-ально-экономического развития (стратегическое планирование, мо-ниторинг и оценка муниципальных программ, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование) миновало стадию точеч-ного, «пилотного» внедрения в от-дельных городах и стало приобре-тать массовый характер. Не менее половины городов, участвовавших в исследовании, а, следовательно, как минимум 10% всех городов страны, знакомы с этими технологиями и на-ходятся на разных стадиях их вне-дрения.
В большинстве городов разраба-тываются прогнозы социально-экономического развития (в 96% от числа принявших участие в иссле-довании) и комплексные планы раз-вития (в 77% разработаны и в 10% находятся в стадии разработки). В настоящее время многие города пе-реходят от текущего и среднесроч-ного планирования к разработке долгосрочных стратегий собствен-ного развития. Пока лишь в полови-не ответивших на вопросы анкеты городов внедрен институт стратеги-ческого планирования местного со-циально-экономического развития. Малые и средние города по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля городов, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%. Лишь среди центров субъектов Фе-дерации эта доля существенно вы-ше - более 70%.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
