Учитывая известную нечеткость критериев классификации, следует признать допустимость такого подхода, так же как и возможность отнесения таких соглашений к источникам "первичного" права.
"Вторичные" источники, в отличие от источников "первичного" права, формируются, так сказать, изнутри [2; С. 165]. Речь идет о праве, создаваемом институтами ЕС в рамках компетенции, а также в соответствии с целями, которые определены учредительными договорами. Это -- акты Совета, Комиссии, Европарламента и Суда ЕС.
И хотя эта компетенция не есть величина постоянная (особенно применительно к Европарламенту), однако при всем этом Совет, Комиссия и Европарламент облекают свои предписания в форму регламентов, директив и решений, рекомендаций и заключений (ст. 89 Договора о ЕС).
Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.
Директива, будучи обязательной для каждого государства-члена в отношении ожидаемого результата, сохраняет, однако, за национальными властями свободу выбора форм и методов действий.
Решение обязательно во всех своих частях для тех, кому оно адресовано.
Рекомендации и заключения не являются обязательными.
Спецификой правового закрепления актов "вторичного" права является неоднозначный подход к этому вопросу учредительных договоров. Так, Договор о ЕОУС, в отличие от двух других учредительных договоров, предусматривает лишь три вида юридических актов: решения, рекомендации и заключения (ст. 14 Договора). Здесь отсутствуют регламенты и директивы. Включение этих актов в текст двух последующих учредительных договоров свидетельствует о недостаточности первоначального их "арсенала". По мнению К.-Д. Борхардта, необходимо было смириться с различиями двух концепций до слияния трех Сообществ в будущем [5; С. 34].
Если первичное право сравнивают с конституцией Сообществ, то регламент (общее решение по Договору о ЕОУС) как акт "вторичного" права сопоставляют с обычным законом. Для того, чтобы акт мог называться регламентом (в рамках ЕОУС -- решением), он должен соответствовать некоторым формальным признакам. Прежде всего необходимость его издания должна быть предусмотрена Учредительным договором. По крайней мере, такой линии следует практика Суда Сообществ. Далее регламенты (так же как директивы и решения) в соответствии со ст. 190 Договора о ЕЭС должны; быть мотивированы и содержать ссылки на предложения или заключения, которые должны быть запрошены в обязательном порядке согласно Договору. На практике степень необходимости этих предложений и заключений зависит от характера обсуждаемого вопроса. Регламенты отличаются от других актов ЕС наиболее общим характером изложения предписаний. Они обязательны для государств-членов и обладают на их территории силой закона без трансформации или утверждения.
Посредством регламентов регулируются наиболее важные вопросы политики ЕС. Однако при всем этом регламенты не являются актами Европарламента и даже не ратифицируются им.
Следующим по юридической силе актом, входящим во "вторичное" право, является директива (рекомендация по Договору о ЕОУС). Специфика ее состоит в том, что, будучи обязательным актом, она включает предписания, меры по исполнению которых определяют сами государства. Благодаря этому директива позволяет сочетать единство политической линии в рамках ЕС с учетом специфики местных условий. Неудивительно, что именно директива играет основную роль в процессе гармонизации права Сообществ, предусмотренной статьей 100 Договора о ЕЭС.
Директива может адресоваться государствам-членам как в целом, так и к отдельным из них, в то время как рекомендации ЕОУС могут быть адресованы также и отдельным фирмам ЕС.
Директивы не наделяют правами и обязанностями граждан ЕС, покуда не будут введены в национальное законодательство компетентными органами государства. При этом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения директивы права и интересы граждан могут пострадать. Чтобы избежать подобных последствий, Суд ЕС постановил, что граждане Сообщества могут требовать прямого применения директивы или рекомендации. Но такая возможность появляется лишь по истечении срока, указанного в директиве для инкорпорации ее в национальное законодательство, и при условии, что формулировки соответствующих норм директивы не позволяют государствам-членам определять ее правовые последствия по собственному усмотрению [5; С. 37].
Важное значение для практики применения директив имеет решение Суда ЕС по делу Francovich v. Italian Republic (1991). В нем Суд установил обязанность государств-членов по возмещению убытков индивидам, причиненных вследствие неприменения директив ЕС [12].
В этом контексте следует рассматривать положение Декларации о применении права, принятой в числе других в качестве приложения к Маастрихтскому договору. В ней, в частности, отмечается, что полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообщества в пределах установленных ими сроков является основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства [13].
Решение Совета или Комиссии -- следующий акт "вторичного" права -- как и регламент, обязательно во всей своей полноте для тех, к кому оно адресовано, т. е. для государств-членов, индивидов либо корпораций.
Решение отличается от регламента большей степенью конкретности своих предписаний. Кроме того, в отличие от регламента, оно обязательно лишь для тех, кому адресовано, в то время как, в отличие от директивы, обязательно во всей полноте и не оставляет его исполнителям дискреционных полномочий.
При попытке провести аналогию с актами внутреннего права решение справедливо сравнивают с источником административного права, в отличие от регламента и директивы, которые входил» бы в круг законов.
Сравнение директивы с основами законодательства в федеративном государстве[2; С.171], на наш взгляд, верно лишь отчасти. Оно правильно в том смысле, что директива определяет, так сказать, основы регулирования того или иного вопроса, однако неверно потому что основы законодательства стоят в иерархии актов выше обычного закона. В данном же случае все наоборот: директива -- акт подзаконный.
Вопрос о том, можно ли рассматривать рекомендации и заключения в качестве источников права Сообществ, является дискуссионным. С одной стороны, они включены в число актов Сообществ, перечисленных в ст. 189 Договора о ЕЭС. Кроме того, необходимость их издания предусмотрена рядом статей того же Договора (27, 64, 81, 102). С другой стороны, в той же ст. 189 говорится, что они не являются обязательными.
Ответ на этот вопрос неоднозначен. Так, термин "рекомендации" по Договору о ЕОУС является аналогом директивы в рамках ЕЭС и ЕВРОАТОМа. Обязательность рекомендации в рамках ЕОУС позволяет рассматривать ее как источник права. В остальном же рекомендации и заключения, будучи необязательными, не входят, по логике вещей, в систему источников права ЕС.
Однако, с другой стороны, существование "не обязательных" актов не есть особенность лишь Сообществ. Оно характерно для международных организаций суверенных государств, к числу которых при всех особенностях можно отнести и Европейское сообщество. Его институты осуществляют различные функции, в том числе законотворчество и управление. Хотя формально рекомендации и заключения не могут рассматриваться в качестве источников: права Сообщества, однако потенциально являются вспомогательными элементами правотворческого процесса в рамках ЕС[6; с. 154].
Одна из отмеченных выше особенностей актов "вторичного" права состоит, в частности, в известной рассогласованности между иерархичностью этих источников, с одной стороны, и, по существу, горизонтальным соотношением издающих их правотворческих органов Сообщества (исключая Суд ЕС). Этим система источников права; ЕС существенно отличается от соответствующей системы национального (внутригосударственного) права, где юридическая сила акта обусловлена местом издавшего его органа в системе органов государства. В данном случае акты разной юридической силы издаются одними и теми же органами, вследствие чего проходит известное "наложение" компетенций, обусловившее в ряде случаев недостаточную четкость критериев построения вертикали источников права. В этих условиях она строится на основе таких факторов, как степень важности регулируемого вопроса, место акта в функциональной деятельности Сообществ, его роль в механизме правореализации и т. д.
В группу источников "вторичного права" входят также решения Суда ЕС, имеющие силу прецедента. В специальной литературе отмечалось, что Суд ЕС выполняет разнообразные функции, выступая в роли конституционного, административного, гражданского суда, суда по трудовым спорам и т. д.
Отсюда разнообразна и правотворческая роль Суда: она осуществляется не только при рассмотрении дел, но и в ходе реализации контрольных функций, а также преюдициальной компетенции.
2.1 Источники вторичного права ЕС
"Первичное право" включает в себя также ряд иных источников права. Это, в частности, общепризнанные принципы и нормы международного права, особенно в сфере защиты прав человека, общие принципы права, действующие во всех государствах-членах. В процессе становления находится обычное право Сообществ.
Первичное право Европейского Союза -- это документы основополагающего характера, которые обладают высшей юридической силой в его правовой системе. Источники первичного права разрабатываются и принимаются совместно государствами-членами и потому являются по форме международными договорами.
В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Эти документы (включая протоколы к ним) были рассмотрены выше в разделе II (см. вопрос № 15). Они составляют основное первичное право Союза.
Кроме учредительных договоров в первичное право Европейского Союза входят источники, которые содержат к ним изменения или дополнения, -- дополнительное первичное право:
а) ревизионные договоры, посредством которых вносятся поправки в Договор о Европейском Союзе и другие учредительные документы.
Последним ревизионным договором, в редакции которого действуют ныне учредительные документы Союза, служит Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Полное название этого источника: «Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты»;
Страницы: 1, 2, 3, 4
