3). Управляющее воздействие имеет не только стимулирующий, мобилизующий, но и административно-принудительный (в рамках закона) характер, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные меры принуждения.
4).Управляющее воздействие предметного характера осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (материальную поддержку, финансирование и т. д.)
Названные признаки исполнительной власти обусловливают ее организационно-правовую форму. Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовой науке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти. Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение госадминистративного аппарата. Каждый орган исполнительной власти (установление, институция) учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию государства, а его роль в обществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой «мандата» - кто и как ему поручает вести дела.
Собственно органы исполнительной власти - это институты конституционного права. Их конституционное основание сочетается с избранием руководителей этих исполнительных органов (непосредственно населением либо представительным органом), а также назначением главой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администрации субъектов Федерации, главах местной администрации.
Организационно-правовые формы - видовые характеристики органов исполнительной власти. Реформы идут по пути поиска новых форм, изменения уже имеющихся, ликвидации лишних звеньев, что в конечном счете способно влиять на весь механизм исполнительной власти. На развитие организационно-правовых структур влияет политических фактор, и не без противоречий.
Существуют две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона (например, США, Испания) или оперативного нормативного управления (Великобритания, Россия).
В нашем государстве организация федеральных органов исполнительной власти составляет совместное ведение Президента и Председателя Правительства. Статья 112, п. 1 Конституции предусматривает порядок формирования правительственных исполнительных органов:
Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, каждый состав правительства может иметь определенную структуру, исходя из принципа эффективности работы, контроля и управления. Но так происходит в теории, в идеале. Политическая практика свидетельствует, что в России с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом, происходит реорганизация структуры федеральных органов, т. е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, а значит - всю систему управления.
Президент Указом от 17 мая 2000 г. утвердил новую структуру федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:
- министерство Российской Федерации;
государственный комитет РФ;
федеральная служба;
федеральная комиссия;
российское агентство;
федеральные надзоры.
Современная структура федеральных органов исполнительной власти России лучше представить в такой схеме.
Рисунок 1.Структура центральных исполнительных органов.
Как правило, центральные органы наделены специальной компетенцией и являются отраслевыми или межотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству и действуют на основании законов, актов Президента и Правительства. Правовой основой их деятельности служат также специальные положения.
Положения о каждом из центральных органов утверждаются Президентом или Правительством. Последнее устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости Правительство вправе делегировать им решение отдельных вопросов. Оно назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.
Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством.
Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (министерства обороны, путей сообщения, государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.
Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности, которая является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены «по вертикали» центральному органу Федеральной исполнительной власти, а «по горизонтали» -- совету Министров республики или соответствующей администрации.
В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации -- дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, министерства финансов, культуры, юстиции, государственного имущества.
Следует подчеркнуть, что все особенности правового статуса министерств обусловлены особой значимостью тех сфер государственной деятельности, которые они возглавляют.
Можно выделить федеральные министерства (с подведомственными им федеральными службами и федеральными агентствами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации:
Министерство внутренних дел Российской Федерации (ему подведомственна Федеральная миграционная служба)
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная регистрационная служба
Федеральная служба судебных приставов. в ред. Указов Президента РФ от 28.07.2004 N 976, от 13.09.2004 N 1168,от 11.10.2004 N 1304, от 18.11.2004 N 1453, от 01.12.2004 N 1487, от 22.07.2005 N 855/ www.government.ru
Все остальные министерства подведомственны Правительству РФ.
Приведем дословно компетенцию министерства образования РФ:
Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. www.government.ru
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в установленной сфере деятельности осуществляет:
а) контроль и надзор за исполнением законодательства в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров;
б) самостоятельно и совместно с органами управления образованием субъектов Российской Федерации государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях;
в) лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования);
г) рассмотрение вопросов, связанных с подтверждением, признанием и установлением эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации;
д) рассмотрение вопросов присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, а также лишения (восстановления) указанных ученых званий, вопросов присуждения ученых степеней доктора наук и кандидата наук и выдачу соответствующих дипломов установленного образца;
е) создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), установление их компетентности.
Как уже было сказано, помимо федеральных служб в системе федеральных исполнительных органов существуют федеральные агентства. Рассмотрим их полномочия и функции на примере федерального агентства по образованию:
Федеральное агентство по образованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере образования, воспитания и молодежной политики. Федеральное агентство по образованию в установленной сфере деятельности осуществляет:
а) организацию деятельности образовательных учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по оказанию государственных услуг в области образования;
б) организацию повышения квалификации и переподготовки научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования.
Таким образом, в системе федеральных исполнительных органов существует разделение полномочий между федеральными агентствами и федеральными службами: если первые выполняют организационную работу соответствующих ведомств, то вторые осуществляют контрольно-надзорные функции.
Вопрос о наименовании видов в структуре федеральных органов исполнительной власти и зачислении в какой-либо определенный вид той или иной организационно-правовой формы исполнительной власти трудно признать окончательно решенным. Очевидно, что название государственного органа должно отвечать определенным требованиям:
единство формы и содержания - название должно соответствовать функциям и полномочиям ведомства; должно четко указывать на вид организационно-правовой формы; быть кратким и ясным.
В связи с этими требованиями возникают неувязки в системе современных органов исполнительной власти. Так, в нормативных актах министерство определяется как орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой деятельности. Но сфера деятельности в административно-правовой терминологии связывается с деятельностью органов межотраслевого управления (госкомитетов). Таким образом, функции государственных комитетов и министерств требуют более точного определения или разграничения.
В заключение необходимо отметить, что в руководстве исполнительной властью Президенту принадлежат самые важные полномочия. Правительство ему подчинено полностью: Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами. Конституционные нормы не позволяют считать Президента главой законодательной и тем более судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью. Фактически и юридически Президент -- глава исполнительной власти в России. Государственная власть, в особенности - исполнительная, должна быть сильной не только в центре, но и в субъектах Федерации, независимо от того, кто руководит правительством: президент или парламент.
В работе рассмотрена структура российского правительства и системы федеральных исполнительных органов власти; в соответствии с действующим законодательством обозначены их основные функции. Очерчен круг вопросов, касающихся взаимоотношений властных структур.
Административная реформа, которая продолжается в настоящее время, направлена именно на усиление позиции центральных органов власти на местах. Создание последовательной отлаженной вертикали исполнительной власти - цель этой реформы. Нельзя не заметить, что исполнительные органы имеют довольно громоздкую структуру. Это является недостатком системы управления, на что указал Президент. «Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали Правительства и его органов ни более компактным, ни эффективным. Достаточно сказать, что вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тыс. в 1993 г. до более миллиона в настоящее время» История государственного управления в России (X - XXIвв.): Хрестоматия/ Под общ. Ред. Р. Г. Пихои. - М.: Издательство РАГС, 2003.С.590..
Страницы: 1, 2, 3