В Конституции РФ 1993 "Российская газета", N 237, 25.12.1993. года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

До принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 N 1587 (утратил силу). Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в 2-недельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина. Первым омбудсменом в России был Сергей Ковалев.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" "Собрание законодательства РФ", 03.03.1997, N 9, ст. 1011. был принят 26 декабря 1997 года. Он определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Как сказано в п. 1 статьи 1 Закона, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный с помощью средств, указанных в данном законе, способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст. 2).

Считается, что российский вариант ближе к модели независимого омбудсмена, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсмен представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации характеризуется юридической неопределенностью и неконкретностью. Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999, с. 76.

На региональном уровне законодательно закреплен правовой статус Уполномоченного по правам человека в городе Санкт-Петербурге. В настоящее время действует Закон Санкт-Петербурга от 30.12.97 № 227-77 "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N 4, 16.04.1998. «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге», который был принят Законодательным Собранием города. Данный Закон определяет порядок избрания на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека в нашем государстве пока находится в начальной стадии своего становления. Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и надеяться, что в дальнейшем законодательство о нем будет совершенствоваться, и он сможет стать эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.

3. СОВРЕМЕННОЕ ПОНЯТИЕ И МОДЕЛИ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА-ЗАЩИТНИКА НА ПРИМЕРЕ НЕКОТОРЫХ СТРАН.

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник - "омбудсмен" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады". Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право, 1999, №9, с. 21.

Другое международное определение института омбудсмена, содержащееся в литературе на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом". Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-март, с. 129.

Кроме того в разных странах институт омбудсмена создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999, с. 72. Эти три модели - следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

В России историческим предшественником института омбудсмена также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999, с. 74.. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмена в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Общая теория прав человека. /Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. - М.: Издательство НОРМА, 1996. С. 369.

Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью.

Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Там же. С. 368-369.

По мнению австрийского омбудсмена, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмена открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Там же. С. 369.

Таким образом, институт омбудсмена, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира. Там же. С. 365.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Таким образом, институт омбудсмена в международном праве представляет собой достаточно новое явление. Возник он в Швеции в XIX веке, хотя сам термин впервые упоминается уже в XIII веке и имеет немецкое происхождение. Сейчас должность омбудсмена существует во многих странах и в каждом государстве имеет разное название.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации пока находится в начальной стадии своего становления. Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и надеяться, что в дальнейшем законодательство, регулирующее правовое положение данного института, будет совершенствоваться, и он сможет стать эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.

Институт омбудсмена, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.

1. Конституция Российской Федерации : (принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 1. - Ст. 1.

2. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011.

3. «Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ» // «Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР», 26.12.1991, N 52, ст. 1865.

4. Закон Санкт-Петербурга от 30.12.97 № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» // «Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», N 4, 16.04.1998.

5. Общая теория прав человека. / Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. - М.: Издательство НОРМА, 1996.

6. Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999.

7. Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России. // Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб., 1999.

8. Хиль-Роблес, А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). - М.: Издательство "Ad Marginem", 1997.

9. Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. СПб., 1999.

10. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: Издательство БЕК, 1996.

11. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право, 1999, №9.

12. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. // М.: Институт государства и права РАН, 1998.

13. Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-март.

Страницы: 1, 2