Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от
1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.
Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. На волостных сходах крестьяне избирали выборщиков, которые потом на специальных съездах избирали установленное число гласных уездного земского собрания.
В избирательных съездах не участвовали:
а) лица моложе 25 лет;
б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом;
в) лица, опороченные по суду или общественному приговору;
г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.
Не могли быть избираемы в гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, и стряпчие, чины местной полиции.
Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.
Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. К ним относились:
1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;
2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;
3) меры обеспечения народного продовольствия;
4) заведование земскими благотворительными учреждениями;
прекращение нищенства; попечение о построении церквей;
5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;
6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;
7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;
8) расклад тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;
9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей и др.
Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.
Представительными органами земств являлись уездные и губернские земские собрания.
Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами. Помимо гласных в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Председателем этих собраний был местный предводитель дворянства. Губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначал для председательствования другое лицо. Земские представительные органы имели в своём составе внутриструктурные подразделения-комиссии (ревизионную, протестную, юридическую, докладную и др.), образуемые из числа гласных, для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых затем на обсуждения собрания.
Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства.
Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х в уездах, до 6-8 в губерниях). Уездные и губернские управы являлись исполнительными органами земств, которые осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них. Георгиев В.А. История России 19- начала 20 века. - М., Академия, 2004. С.133-135
Управы исполняли распоряжения земских собраний, управляли под руководством собраний имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчёт перед собранием. Лаптев Л.И. Об истории земских учреждений России // Государство и право. - 1993. №8. с.126. На первом заседании земских собраний избирался личный состав уездных земских управ, который включал председателя и двух членов, избиравшихся на три года из числа участников собрания. Ее председатель утверждался губернатором. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избиравшихся сроком на три года. Ее председатель утверждался в должность министром внутренних дел.
Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства осуществляли наемные земские служащие - специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики, инженеры, ветеринары и.т.п. Они являлись наемными служащими. Для дополнительного контроля за особо важным направлением деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как гласные, так и наемные служащие.
В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.
Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии
П.А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства - есть
лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием». Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, Т. 2, с.78
Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. На основании временных правил, все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:
а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;
б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;
в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;
д) содержание местных по крестьянским делам учреждений;
е) содержание статистических комитетов.
Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано, временными правилами; для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.
Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и промыслов.
Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел.
Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь - обращение «к содействию» местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.
В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права «облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны». Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний. Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
