Конституция Российской Федерации 1993г. в ч. 1 ст. 115 установила, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Это положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями Конституции Российской Федерации, которые предусматривают наличие федеральных законов как правовых инструментов ограничения основных прав (ч. 3 ст. 55 или ст. 57 Конституции РФ). Данная норма представляется достаточно широкой и нечеткой. Если постановления издаются во исполнение законов (и Конституции РФ, и нормативных указов), то должна существовать связь между законами и исполняющими законы постановлениями Правительства Российской Федерации.
При передаче парламентом законодательных полномочий исполнительному органу власти, в процессе разработки нормативных правовых актов и поправок к законам, большая роль отводится правовым службам, действующим в органах исполнительной власти.
Интересен опыт Великобритании, где в отличие от многих юрисдикций проекты основного законодательства готовятся централизованно, а не в отдельных государственных департаментах, продвигающих закон. По мнению директора Центра исследований в области законодательства и парламентаризма Великобритании, профессора Университета Стратклайда Дж. БейтсаБейтс Дж. Цена законов // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара, 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003. , «это ведет к сохранению единого стиля и влечет меньший риск возникновения двусмысленностей и судебных процессов». Тем не менее, делегированное законодательство, например инструкции, почти неизменно готовится юристами, занятыми в отдельных департаментах. Несмотря на руководство по сохранению единого стиля, при составлении проектов делегированного законодательства в итоге стиль не сохранялся.
Заслуживает внимания опыт организации юридической службы Министерства юстиции Канады. Министерство юстиции является юридическим советником Правительства и помогает министерствам разрабатывать, пересматривать и интерпретировать законы, занимает особый статус: проводит юридическую экспертизу законопроектов на всех этапах процесса - от выработки законодательного предложения на основе первоначальных идей до составления проекта закона, готового для предоставления в парламент. Например, Министерство юстиции детально анализирует все законодательные предложения с целью выявления всех предложений, которые могут привести к тому, что закон будет оспорен в суде как противоречащий Канадской хартии прав и свобод. Министерство юстиции обеспечивает предоставление юридических услуг всем министерствам и ведомствам Канады.
Министерство юстиции предоставляет разработчиков законопроектов из числа сотрудников своего Отдела законодательства. Они являются экспертами по приданию правительственной политике законодательной формы и стиля. Разработчики законодательства обеспечивают последовательность, логичность и беспристрастность предлагаемых федеральных законодательных актов, а также целостность правовой системы. Они исполняют роль консультантов по многим вопросам, касающимся правовых принципов и политики.
Разработчики обеспечивают предоставление текста в правильной перспективе. Поскольку они в меньшей степени вовлечены в выработку политики, они более подходят на роль разработчиков, которые обеспечивают составление законов на языке, понятном членам Парламента, общественности и судам. Эта задача решается благодаря соблюдению правил составления законодательных проектов и учету правил и принципов, которыми руководствуются суды при толковании законовЗаконотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с англ.). М.: Формула права, 2006. С. 20 - 32. . К сожалению, правовые службы в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации, в отличие от вышеотмеченных стран, имеют ряд особенностей, которые не позволяют компетентно осуществлять деятельность органа.
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими правовой статус юридических служб в Российской Федерации, являются Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 2001г. N 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» Собрание законодательства РФ. 2001. N 20. Ст. 2000, Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002г. N 207 Собрание законодательства РФ. 2002. N 14. Ст. 1307. В документах закрепляются организационные основы деятельности юридических служб, их функции, права, обязанности и ответственность руководителя юридической службы.
Согласно п. 3 Типового положения Постановления Правительства Российской Федерации юридические службы наделяются особым статусом в структуре федерального министерства, а именно: «...организуется в виде самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (департамент, главное управление, управление, отдел) и возглавляется руководителем (начальником), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке. Структура юридической службы и штатная численность работников определяются руководителем федерального органа исполнительной власти».
Приведенная норма не только определяет самостоятельность и независимость определенного аппарата от других подразделений, но и предусматривает ответственность юридической службы перед вышестоящим руководством. Однако в утвержденных положениях федеральных министерств не всеми было предусмотрено создание юридических служб. Так, Министерство обороны Российской Федерации не имеет в структуре специального департамента или отдела юридической службы; в Министерстве образования и науки Российской Федерации правовой отдел работает при Департаменте экономики и финансов.
Вместе с тем в п. 11 Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти уточняется: «Возложение на юридическую службу функций, не относящихся к правовой работе, не допускается». Но в положении Министерства культуры и массовых коммуникаций регламентирована деятельность административно-правового Департамента, в функции которого входят вопросы: документационное, организационное, техническое, кадровое, хозяйственное и правовое обеспечение. Данное положение ставит под сомнение качество правового обеспечения деятельности ведомства и подготовки ими проектов нормативных правовых актов. Кроме того, в деятельности юридических служб федерального органа государственной власти имеет немаловажное значение уровень подготовки и квалификации руководителя и работников отдела, которые должны иметь высшее юридическое образование. В п. 5 Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти определяются требования, предъявляемые к руководителю (начальнику) юридической службы: «Должен иметь высшее юридическое образование и соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации». Однако во многих положениях федеральных органов исполнительной власти в разделе «Организация деятельности» данная норма отсутствует.
Состояние российского законодательства, его совершенствование и качество принимаемых законов, адекватно отражающих потребности общественного развития, напрямую связано с организацией юридических служб в федеральных органах исполнительной власти.
Вышеприведенное показывает, что положения министерств о правовом статусе юридических служб в некоторых федеральных органах исполнительной власти не соответствуют нормам Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002г. N 207.
Для разрешения всех перечисленных проблем необходимо федеральным органам исполнительной власти привести нормативные акты министерств в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002г. N 207 «Об утверждении Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти». Кроме того, на примере рассмотренного зарубежного опыта (Канады) по проведению Правительством правовой экспертизы и анализа законопроектов, разработанных органами исполнительной власти, было бы целесообразно поручить Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004г. N 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 23. Ст. 2317. включить в перечень рассматриваемых ими вопросов проекты постановления, делегированные Государственной Думой Федерального Собрания РФ Правительству РФ. Комиссия должна осуществлять мониторинг, координацию и консультирование по стратегии регулирования и принятия правительственных постановлений, а также контролировать их соответствие экономической, социальной и федеративной стратегиям развития государства.
Законом, который бы закрепил организационные и процедурные вопросы принятия правового акта, делегированного парламентом, мог бы стать Федеральный закон «О нормативных правовых актах в РФ». Этот документ определил бы три базовых требования для создания делегированного законодательства: правовая экспертиза, регистрация, опубликование в официальных изданиях. Контрольные функции должны принадлежать специально образованной Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по контролю за делегированным законодательством.
Следовательно, вопросы формирования эффективной законодательной системы современной России являются актуальными и значимыми с точки зрения, как теории права, так и практики правотворческой деятельности. При этом в качестве основной задачи, с решением которой связывается оптимизация современного российского законодательства, следует назвать преодоление пробелов в праве. Сегодня именно сотрудничество между ветвями власти является основой для повышения эффективности законотворчества Абзалова Л.Ф. Делегированное законодательство. // Государственная власть и местное самоуправление., 2007г. №1.
Глава II. Институт делегированного законодательства
в зарубежных странах
Делегированное законотворчество (англ. delegated law) - изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий.
Такое делегирование есть по своей сути передача права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей собственной компетенцией такими правами не обладает.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
