Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации устанавливают множественность субъектов государственной собственности на землю. Собственниками земельных участков могут выступать Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации) [15, c.27].

Особенностью государственной собственности на землю является то, что нормы о множественности ее субъектов пока еще в полной мере не реализованы. В настоящее время федеральными законами установлена только федеральная собственность на землю. Что касается собственности субъектов Российской Федерации, то федеральные законы лишь предусматривают необходимость ее выделения. Иными словами в данное время государственная собственность на землю разделяется на две части, то есть на федеральную собственность и не разграниченную государственную собственность.

Федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю посвящены статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вопросы, касающиеся не разграниченной государственной собственности на землю сейчас должны решаться на основе требований пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Вопрос о субъекте не разграниченной государственной собственности на землю продолжает оставаться дискуссионным. В специальной литературе высказывалось мнение о том, что собственником соответствующей земли выступает Российская Федерация, поскольку она перешла к ней от СССР. Однако данная позиция разделяется далеко не всеми специалистами.

Сохраняя неопределенность в вопросе о том, кто является субъектом права не разграниченной государственной собственности, законодатель четко указывает органы власти, которые осуществляют распоряжение этой собственностью.

Согласно части второй пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

В этой норме воспроизводятся положения Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". В статьях 51, 60 и 71 названного законодательного акта полномочия по распоряжению земельными участками предоставлены поселковым, сельским, районным и городским администрациям.

В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в городе федерального значения Москве) права собственника на землю, находящуюся вне разграниченной государственной собственности, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этих случаях субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленной им федеральным законодательством возможностью урегулировать своим законодательством иначе вопрос об органах власти распоряжающихся указанной землей [12, c.9].

Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2002 г. № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" принципиально не изменяет действующий на протяжении двенадцати последних лет порядок распоряжения государственной земельной собственностью.

Содержание указанного постановления сводится к тому, чтобы обеспечить участие Министерства имущественных отношений Российской Федерации в распоряжение земельными участками.

Министерству имущественных отношений Российской Федерации теперь предоставлено право:

а) осуществлять контроль за перечислением в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также от продажи права на заключение договора аренды этих земельных участков на торгах (аукционах, конкурсах);

б) осуществлять от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в случае:

- предоставления земельных участков органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), а также государственному учреждению, государственному унитарному предприятию, другой некоммерческой организации, созданным органами государственной власти Российской Федерации;

- предоставления органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), гражданину и юридическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до отчуждения;

- прекращения прав указанных органов, граждан и юридических лиц на земельные участки;

- предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или аренды которых поступают в федеральный бюджет.

Реальное участие Министерства имущественных отношений Российской Федерации в распоряжение земельными участками, находящимися вне разграниченной государственной собственности, состоит лишь в проведении различного рода согласований.

Процесс разграничения государственной собственности на землю, видимо, займет длительное время, поэтому управление и распоряжение соответствующей землей еще долго будет иметь специфический характер.

До разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не потребуется (часть первая пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации") [11, c.40].

2. Анализ системы государственных органов управления земельными ресурсами в Российской Федерации

2.1 Анализ целей и задач управления земельными ресурсами

Перед Россией на современном этапе стоит непростая задача завершения реформирования земельных отношений и создания своей национальной системы землепользования. По Конституции земля и другие природные ресурсы России могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Уже примерно 40 миллионов человек стало в нашей стране обладателями земельных участков, 12 миллионов человек - собственниками земельных долей в бывших колхозах и совхозах, большая часть земель сельскохозяйственного назначения (около 140 миллионов гектаров) является собственностью физических и юридических лиц, 13 миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий (5,5% от их общей площади) передано крестьянским (фермерским) хозяйствам. Количество фермеров в последние годы стабилизировалось на уровне 270-280 тысяч. Почтив 2 раза возросли (с 0,19 до 0,36 га) размеры участков личных подсобных хозяйств граждан. Постоянно идет земельный оборот, десятки тысяч людей ежегодно продают, сдают в аренду, оформляют право наследования, осуществляют другие сделки. Более половины территории России относиться к федеральным землям, они на праве пользования предоставлены государственным лесохозяйственным предприятиям, под объекты Министерства обороны, путей сообщения, автомобильного транспорта и др. [16].

Эти земли меньше подвержены перераспределению, управление ими является исключительно прерогативой государственных органов власти, ряд правовых вопросов по ним до настоящего времени не отрегулированы из-за отсутствия федерального закона. В настоящее время идут дискуссии по поводу Земельного кодекса РФ, отдельные депутаты настаивают вообще его не принимать. Мы считаем, что это документ необходим. Он упорядочит существующий региональный земельно-правовой разнобой, создаст определённую систему, в рамках которой местные законодательные и правовые акты, ведомственные инструкции будут приведены в соответствие с федеральным законом. Если это положение реализуется, то работа специалистов, то работа специалистов, занимающихся земельными вопросами в структурах исполнительной, законодательной и судебной властей, значительно улучшится, что естественно, позитивно отразится на ходе земельной реформы в целом.

Структура земельных ресурсов РФ на 1 января 2007 года представлена в приложении А.

Вместе с тем надо сказать, что земельные преобразования в России, начиная с 1991 года, даже при отсутствии некоторых законов не стояли на месте: - была ликвидирована монополия государственной собственности на землю, проведена реорганизация 23,5 тысяч колхозов и совхозов, зарегистрированы права на землю большинства граждан и юридических лиц. Документы на земельные участки выданы 38,4 млн. граждан и 674 тысячам юридических лиц и крестьянских хозяйств. Введена платность землепользования. Огромный объем работ в этот период выполнили специалисты Госкомзема. Вся землеустроительная служба функционировала четко и слажено. На федеральном уровне готовились проекты законодательных и нормативных актов, постановлений Правительства, инструкции, письма, методические указания, решались вопросы финансово и материально-технического обеспечения системы. В низовых структурах шла уже конкретная работа по реализации тех задач, которые ставились в Москве и субъектах федерации. Особенно много пришлось потрудиться районным и городским комитетам. Часто, бывая на местах, приходилось видеть, как порою тяжело решались вопросы по предоставлению земли. На первый взгляд всё здесь казалось просто: человек подает заявление на имя главы администрации района, города, поселка, руководителя коллективного хозяйства с просьбой о выделении земельного участка и ждет соответственного решения. Но на этом этапе между подачей заявления и принятием решения земельным комитетом проводилась основная, порой малозаметная со стороны, но очень объемная работа. Подготовка землеустроительных дел по предоставлению земельных участков в собственность, аренду, пользование, межевание земель, оформление чертежей и планов границ земельных участков, составление проектов и схем землеустройства, проведение инвентаризации земель, ведение земельно-кадастровой документации, дежурных планов и карт, списков плательщиков земельного налога, осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, дифференцирования ставок земельного налога и доведения их до всех землепользователей, установление величины арендной платы и нормативной цены земли, регистрация прав на земельные участки сделок с ними, предоставление земель для организации и расширения крестьянских и личных подсобных хозяйств, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства - вот далеко не полный перечень работ, выполненный землеустроительной службой в ходе земельной реформы. Этот перечень землеустроительных действий базировался на большом списке законодательных и нормативных актов, соблюдение и исполнение их в достаточной степени компенсировало отсутствие нового Земельного кодекса, позволило целый ряд земельных преобразований довести до логического конца и в основном завершить первый этап земельной реформы в России. Мне часто приходилось слышать от глав сельских и поселковых администраций о том, что они недостаточно «подкованы в земельных делах», не всегда знают на какой нормативный акт необходимо сослаться при том или ином земельно-правовом действии. Приведенный ниже в 3 частях 1 и 2 глав данной работы, список основных земельно-регулирующих словосочетаний и терминов, на мой взгляд, окажет сельским землеустроителям существенную практическую помощь при подготовке ими грамотных и квалифицированных решений. Однако как показала практика, в аграрном секторе глубокого реформирования коллективных сельскохозяйственных предприятий не произошло. Реформы здесь, в основном, ограничились тем, что большинство колхозов и совхозов поменяли своё название, поделили землю и имущество на паи, а затем вновь закрепили всё за собой, но уже на основе договора с владельцами земельных долей и имущественных паёв. Диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию не дал возможности селянам вести расширенное воспроизводство, многие коллективные и фермерские хозяйства в последнее время перестали получать прибыль и, следовательно, не могли приобретать сельскохозяйственные машины и орудия, ГСМ, в результате многие миллионы гектаров пашни перестали обрабатываться, вышли из интенсивного использования и фактически трансформировались в категорию залежных земель. Сейчас назрела необходимость провести инвентаризацию этих земель, зафиксировать на планах и картах, посчитать точную площадь неиспользуемой пашни в хозяйстве, районе, субъекте федерации и в целом по России. Разработать программу освоения и улучшения неиспользуемых земель, передачу их в аренду и субаренду всем эффективно хозяйствующим на селе субъектам. По мере повышения экономического состояния в аграрном комплексе начнется медленный подъем в сельскохозяйственном производстве и, вполне возможно, что как и 45 лет назад страна встанет перед необходимостью освоения залежных земель. Землеустроители должны быть готовы к тому, чтобы выполнить поставленные перед ними цели и задачи в короткие сроки. Они определены в следующих основных направлениях:

· широкая денационализация земель

· приватизация земель

· децентрализация права государственной собственности на землю и государственного управления земельными ресурсами.

Разгосударствление земли означает её денационализацию в процессе приватизации, т.е. путем передачи большей части в частную собственность граждан - физических лиц. О частной собственности юридических лиц пока вопрос не ставился, к этому тоже пришли в ходе реформ. Право землепользования граждан и юридических лиц полностью сохранялось. Поставлена цель дальше закрепить и развивать новую форму права на землю - права пожизненного наследуемого владения землёй, а также шире развивать аренду земли, как самостоятельное более доступное право на землю, отличное от права пользования. Отсюда можно определить три задачи:

· определить собственника земли

· улучшение использования земли, укрепление новых хозяйственных формирований

· формирование нового АПК.

· Земельные ресурсы РФ по формам собственности представлены в приложении Б.

Рисунок 1. Данные о земельных ресурсах РФ

Из рисунка 1 хорошо видно, что в ходе кадастровой оценки были существенно уточнены границы поселений, объём земель сельхозназначения, объёмы земель лесного фонда, объёмы земель водного фонда - то есть все основные категории земельных ресурсов РФ на сегодняшний день. Попутно отметим, что данная классификация, как в варианте 1996 года, так и в варианте 2004 г. абсолютно непрозрачна по отношению к земельным ресурсам РФ, используемым гражданами для личных, приусадебных нужд, и, отчасти, ИЖС, всё ещё являющихся источником основного объёма сделок с земельными ресурсами РФ на публичном рынке.

Согласно данным доклада Роснедвижимости «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году», в ходе 2006 года прогресс кадастровой оценки шёл в направлении уточнения границ поселений и земель сельскохозяйственного назначения. Приращение земельного фонда по категориям, по большей части прошло за счёт земельных ресурсов РФ запаса [16].

2.2 Анализ разграничения государственной и муниципальной собственности на земельные ресурсы

В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в 1992г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративный договор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того, в РФ имеется 29 малочисленных народов, многие из которых заявляют о своём праве на землю. Таким образом, возникло право государственной федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ, а позднее - и право муниципальной собственности на землю. В связи с таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы о разграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю. В ЗК 1991 г. была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст. 3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в её составе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробно говориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землёй на своей территории (предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров). Но о собственности краёв и областей, автономий и муниципальной собственности ничего не говорилось [15, c.15].

Впервые право муниципальной собственности на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении».

В статье 2 названы муниципальные образования, а в ст. 36-78 подробна изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями.

Они названы экономической основой местного самоуправления. 28 августа 1995 года принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На основе Конституции РФ, уставов и законов субъектов РФ принимают свои уставы и другие акты, в т.ч. в области земельных отношений. Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст. 11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44-51 - компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений. Передача объектов из собственности РФ в собственность её субъектов осуществляется по ходатайству последних и по решению Правительства РФ; передача объектов из собственности РФ или её субъектов в муниципальную собственность - по их ходатайству и по решению правительства РФ и администраций Субъектов РФ. Процесс передачи непрерывный, он идет и будет идти постоянно, по мере необходимости [8, c.217].

Одной из особенностей земельного законодательства России является то, что объем прав на землю находиться в зависимости от правового статуса обладателя этих прав, т.е. субъекта земельных отношений. Поэтому точное представление субъекта о его правовом положении (гражданство, льготы для граждан, организационно-правовая форма для юридических лиц) поможет ему в уяснении того, какими правами на землю он обладает. В соответствии с российским законодательством субъектами земельно-правовых отношений могут быть физические лица - граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, государственные и административно- территориальные образования, РФ, субъекты РФ, органы государственной власти и управления. Законодательство РФ, устанавливая нормы, регулирующие земельные отношения, предоставило им определённые права и наделило их определенными обязанностями, а значит, включило их в земельные отношения в качестве субъектов. Субъектам правовых отношений присущи определенные качественные признаки, составляющие их правосубъектность. Субъектам земельно-правовых отношений присуща земельная правосубъектность, которая определена законодательством. Разумеется, она не может быть во всем одинакова у граждан и юридических лиц [12, c.11].

• 3. Решение проблем использования Государственных (муниципальных) земельных ресурсов

3.1 Проблемы использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов

В настоящее время реализации российского законодательства, действующего в области местного самоуправления, препятствует, прежде всего, торможение его реформирования на уровне субъектов Федерации.

Основной фактор, который определяет недостаточное развитие местного самоуправления, - это непонимание многими самого статуса местного самоуправления. Оно до сих пор воспринимается большинством чиновников и вообще большинством граждан как часть государственной машины. И мало кто понимает, что местное самоуправление на самом деле противовес государству, и совсем другой инструмент - общественный. А государство - это всего лишь собрание чиновников.

Желание строить муниципалитеты по государственной вертикали часто приводит к многочисленным нарушениям прав граждан на местное самоуправление и противоречит российскому законодательству. Надо признать, что сегодня самые незаинтересованные люди в развитии местного самоуправления - это губернаторы. Понятно почему. Есть противоречия интересов, и отдать власть местному самоуправлению - значит, будет меньше власти, меньше денег и т.д.

Известны случаи, когда губернаторы пытаются назначать глав местного самоуправления, таких примеров много. Практически по всей стране губернаторы заставляют глав администраций, депутатов местного самоуправления каждый год обращаться к ним с поклоном и просить налоговые нормативы, потому что у местного самоуправления нет финансовой базы.

Местные власти в результате принимают вынужденные бюджеты, что приводит к значительному росту кредиторской задолженности.
Ссылаясь на Конституцию, государственные чиновники, забывают, что она у нас нередко не выполняется вообще. Например, есть 132 статья, где написано, что в функции местного самоуправления входит охрана общественного порядка. Однако местное самоуправление этим не занимается, даже близко не подпускают.

Сложившаяся в стране система местного самоуправления приводит к оторванности муниципальной власти от населения, особенно это чувствуется в больших городах и сельских районах. Деятельность администрации в результате получается непрозрачной, жители не включены в процесс принятия решений, выборные лица часто высокомерны и абсолютно не озабочены нуждами населения.

Существует проблема внутреннего местного самоуправления тех же представителей органов местного самоуправления. Депутатами являются очень часто руководители муниципальных учреждений, предприятий - это люди, зависящие от администрации. Финансовая деятельность муниципалитетов непрозрачна. Есть незаконные депутатские фонды, из которых несправедливо выплачиваются привилегии депутатам, и т.д. Проблем море, но они не являются непреодолимыми. В Конституции РФ по местному самоуправлению заложена хорошая базовая основа. Просто практика не соответствует теории. Создатели Конституции, наверное, считали, что достаточно закрепить по подобию американской конституции право на местное самоуправление, декларировать его, и оно появиться. Для реализации этого права надо либо четко и подробно прописывать законы, либо должно быть очень развитое гражданское общество, что связано одно с другим.

Наиболее типичными расхождениями регионального законодательства с федеральным, имеющими концептуальный характер является:

Жесткая регламентация структуры органов местного самоуправления, исчерпывающий перечень органов местного самоуправления, создаваемых во всех муниципальных образованиях;

Упразднение местного самоуправления там, где оно прежде осуществлялось, игнорирование мнения населения при установлении границ муниципальных образований;

Выведение отдельных территорий из сферы действия законодательства о местном самоуправлении - его осуществлении или исключительно в границах административных районов с запретом на организацию представительных органов власти и подразделениях - городах, сельских округах, селах или, наоборот, выталкивание местного самоуправления в отдельные сельские населенные пункты, подъезды и улицы в городах со статусом общественного территориального самоуправления;

Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно - территориальных единиц;

Превышение пределов правового регулирования вопросов местного значения вплоть до предписания со стороны администраций субъектов Федерации органам местного самоуправления создать исполнительные органы, подчиненные администрациям области, края, а также регламентация самой деятельности органов местного самоуправления с помощью «указаний» сверху;

Установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности;

Передача органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств;

Ограничение права граждан избирать и быть избранными путем установления ценза оседлости, возрастного, имущественного и иных цензов.
Расхождения законодательства субъектов Федерации с федеральным и Конституцией РФ в первую очередь свидетельствуют о привычке к управленческой государственной вертикали и сохранение традиции сопротивления региональных элит переходах демократической концепции государственно - политического устройства [16].

3.2 Реформирование использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов

В регулировании земельных отношений существует много пробелов. Ряд вопросов в законодательстве полностью не урегулирован. Если не касаться проблемы, связанной с принятием Земельного кодекса РФ, то хотелось бы отметить следующее.

Необходимо принять Федеральный закон «О государственных и муниципальных землях», предусматривающий правовой механизм разграничения земель, находящихся в государственной собственности. Законодательство РФ, провозгласив разные формы собственности на землю, до сих пор не установило правовой механизм приватизации государственных земель. И как следствие, на практике в субъектах РФ и муниципальных образованиях получил активное развитие стихийный процесс передела государственной собственности на землю как путем заключения различного рода Договоров (соглашений) с органами государственной власти РФ, так и самостоятельного правового регулирования этих отношений. При этом нормативные правовые акты, принятые различными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в большей своей части противоречат федеральному законодательству и друг другу. А это приводит к нарушению конституционных прав граждан и юридических лиц на землю и создает благодатную почву для коррупции.

Страницы: 1, 2, 3, 4