Несмотря на то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили как об институте права, она не имела соответствующего полного правово-го оформления.
Очевидно, идеологическое воздействие на процесс формирования института государственной службы господствующей марксистско-ленинской идеологии влия-ло и на государственный аппарат, и на государственную службу. В.И. Ленин в 1917 г. писал: «...для уничтожения государства необходимо превращение функций государ-ственной службы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению пого-ловно».11
Говоря о советской государственной службе, вряд ли можно употреблять тер-мин «институт государственной службы» по следующим причинам.
Во-первых, законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим ее реализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового ре-гулирования, основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствовала должная специализация, профессионализм, служебная честность го-сударственных служащих, появились такие явления, как коррупция в системе госу-дарственной службы, злоупотребления по службе.
Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных слу-жащих, институт прохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение «партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы» правового регулирования.
В-третьих, в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспе-чение развития государственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС. , 5 июля 1995 г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этим законом устанавливаются положения о феде-ральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам го-сударственной службы субъектов Российской Федерации, причем последние созда-ются в соответствии с законами субъектов Федерации.
III. Понятие, структура правового института государственной службы и его место в системе административного права
Современный правовой институт государственной службы -- это систе-ма правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процес-се организации самой системы государственной службы (федеральная, муници-пальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнении государственными служащими должностных обязан-ностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществ-ления; 3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть боль-шое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных педин-ститутах, которые входят в структуру института государственной службы).
Государственная служба является наиболее важным в административно-право-вой науке понятием -- административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию «государственная служба», образуют периферийные категории: «государственная должность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.12
Институт государственной службы состоит из первичных исходных единичных юридических положений -- правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт го-сударственной службы. Нормативные положения, применяемые в сфере государ-ственной службы, могут существовать и функционировать только во внутренне со-гласованном, скоординированном, связанном в единое целое виде.
В последнее время правовые нормы в сфере государственной службы обобща-ются. Правотворчество в этой области, исходя из потребностей государственного строительства и опираясь изданные юридической науки, достижения правовой куль-туры, способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактнос-ти, формулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовывать весь правовой материал в системе государственной службы, подчинить его опреде-ленным юридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования.
Важными шагами по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в области государственной службы явились утвержденное в де-кабре 1993 г. Указом Президента РФ «Положение о федеральной государственной службе», а также Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», о котором уже упоминалось.
Процессы проводимой кодификации правового материала в сфере государствен-ной службы видны в России достаточно четко и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. При помощи кодификации правового материала формулиру-ются нормативные положения, вводятся общие нормы, нормы-принципы, создают-ся структурные подразделения нормативной системы и т. д. В настоящее время го-сударственная служба с правовой точки зрения является автономным администра-тивно-правовым институтом, но существует тенденция по выделению государствен-ной службы в особую подотрасль (отрасль) права, связанную постоянно и нераз-рывно с административным правом. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государствен-ной и муниципальной службе субъекта Федерации.
Все правовые средства, используемые в сфере государственной службы, обра-зующие комплексный, в большей мере административно-правовой, режим, объеди-нены едиными регулятивными началами, все они функционируют в особой, харак-терной именно для этого правового режима среде. В юридическом режиме в систе-ме государственной службы выделяются особые средства и приемы регулирования, существует специфика регулятивных свойств государственной службы. Вместе с тем в институте государственной службы обнаруживаются особенности принципов, об-щие положения, которые пронизывают содержание государственной службы. Осо-бенностями государственной службы как правового института являются специфи-ческие средства и приемы регулирования: подчиненность, подотчетность и подкон-трольность, доверие государства, верность служащих и т. д. Институт государствен-ной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирова-ние государственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают слу-жащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; про-хождение служб
Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нор-мативные акты, определяющие все основные его элементы. Например, Федераль-ный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает следующие об-щие пединституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы Подинституты института государ-ственной службы становятся понятными только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.
Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают ста-тутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, правоограничения госу-дарственных служащих; льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замеще-ния должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисципли-нарная ответственность; условия службы; способы и основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системе государственной службы.
Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению по-ложений, содержащихся в материальных правовых нормах. Причем в каждом конк-ретном пединституте, входящем в институт государственной службы, можно обна-ружить специфические процессуальные положения и процедуры: порядок поступле-ния на службу; процедуру перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедуру увольнения и т. д.
Государственная служба отражает проявление множества управленческих свя-зей и отношений, которые возникают и которые необходимо урегулировать в раз-личных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера:
- отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнитель-ной власти;
- отношения, возникающие между исполнительными органами системы мест-ного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;
- отношения, возникающие в процессе организации и функционирования орга-нов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов проку-ратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);
- отношения организационно-управленческого характера, возникающие в об-ласти внутренней жизни общественных объединений.
Особенность этих отношений состоит в том, что главным проводником всех связей и отношений, а также их основным связующим звеном является человек -- служащий (чиновник), а в общественных объединениях -- их уполномоченные дол-жностные лица, которые осуществляют управленческую деятельность внутри объе-динения (последние признаются по уголовному законодательству субъектами дол-жностных преступлений).
В нормах государственной службы проявляются и особенности административ-но-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятель-ности и предметом административного права. Административно-правовое регулиро-вание распространяет свое действие преимущественно на такие общественные от-ношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
