Отсюда следовало, что Совету принадлежало право обсуждения законодательных вопросов, установленных для Думы. Независимо от этого Совету были предоставлены право законодательной инициативы, право требовать разъяснений у членов Совета министров, право обращения с запросами, право составления Наказа.
Если при обсуждении законопроектов несогласие одной из палат одобрить поправки, внесенные другой, влекло неминуемое «падение» законопроекта, то при обсуждении проекта государственной росписи доходов и расходов (бюджета) положение дел было несколько иным.
Государственная дума, как и Государственный совет, могла вносить изменения в бюджет: включать в проект росписи новые кредиты или увеличивать уже внесенные правительством. Относительно этого права Совета и Думы в Государственном Совете неоднократно высказывались протесты. Последним могли восстанавливаться кредиты, целиком вычеркнутые Думой из росписи. Объяснялось такое правомочие так: Государственный совет рассматривал не думское постановление по росписи, а министерский проект вместе с постановлением Думы; в его власти принять, изменить или отвергнуть все параграфы росписи, в том числе отвергнутые Думой Е.А. Юртаева Государственный совет в России (1906-1917гг.) // Государство и право. -1996.- № 4 - с.149.
Разногласия в бюджетных постановлениях палат устранялись согласительными комиссиями. При неустранимости разногласий действовало правило: вызвавший разногласие кредит вносился в роспись в цифре назначения последней установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение, и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи. Такой способ систематически применялся для того, чтобы обойти закон: внесения в любой параграф расходной росписи нового кредита было достаточно для того, чтобы кредит был закреплен в размере предыдущей росписи помимо воли Думы, хотя такой порядок и не вполне соответствовал закону. После введения народного представительства новые расходы могли вноситься министрами в роспись только на основании представлений, прошедших через Думу и Государственный совет.
Разногласия между Государственным советом и Думой были вообще обыденным явлением. Но и Дума в своей конституционной практике порой не считала нормы права обязательными для себя. Она хотела работать «на почве осуществления прав, проистекающих из самой природы народного представительства» Пахоленко Н.Б. Из истории конституционных проектов в России М.2000.-С.36.. Так был установлен руководящий критерий для случаев, когда приходилось считаться с предписанием законодательства.
Общему движению законодательных дел нередко препятствовал Государственный совет. В парламентских кругах ему даже был дан нелестный эпитет «законодательной пробки» Вспомним также определение данное П.Н. Милюковым - лидером партии кадетов Государственного совета как одного из «трех замков». Милюков 5 декабря 1912 года произнес речь от рех замках, который запирают правительство и Государственную Думу от страны, отнеся к ним: 1) избирательный закон от 3 июня 1907г., 2) Государственный Совет, 3) не считающихся с народным представительством министров..
Организационно-процедурные вопросы - первое, с чем столкнулся молодой российский парламент. Организационное устройство Думы всех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г. Согласно ст. 62 Закона «подробности внутреннего распорядка в Государственной Думе, предметы ведомства и порядок действия, а также обязанности канцелярии Думы, ее пристава и подведомственных ему лиц» определялись «Наказом, издаваемым Думой...». Наказ публиковался во «всеобщее сведение через Правительствующий Сенат» ПСЗ-3 Т. XXV, с.645.
На первом заседании Думы сразу же обнаружилась потребность в правилах, определяющих внутренний распорядок. Прежде всего встал вопрос о Председателе Думы, позже - о часе начала заседаний. Большинство высказалось за 11 час. утра. На втором заседании Думы было рассмотрено предложение ее Председателя об образовании особой комиссии для предварительной разработки порядка проверки правильности проведенных выборов в Думу и выработки проекта Временных правил. По этому предложению на третьем заседании 30 апреля 1906 г. была учреждена Особая комиссия в составе 19 депутатов, в дальнейшем названная Комиссией 19-ти, по выработке Наказа. На заседаниях Думы 26 и 29 мая 1906 г. Наказ был обсужден и одобрен общим собранием.
Первоначальный вариант Наказа состоял из трех глав, в которых упорядочивались такие важные процедуры, как открытие собраний, проверка правильности избрания ее членов, избрание должностных лиц Думы, формирование отделов и комиссий.
II Государственная Дума в своей работе руководствовалась данным вариантом, но одновременно поручила специальной комиссии пересмотреть и составить полный текст Наказа. По этому поводу С.А. Муромцев заметил, что «составляемые представительными учреждениями наказы или регламенты не теряют своей силы с роспуском того собрания, которое их составило, поскольку сохраняются те же конституционные основы, но каждой палате после ее конституирования принадлежит право пересмотреть свой наказ». Из истории Российского парламентаризма: К 90-летию первых выборов в Государственную Думу России// Государство и право.- 1996. - № 7. - С.152.
Проект Наказа, состоящий из 11 глав, объединяющих 179 параграфов, был подготовлен, но в связи с непродолжительностью работы II Думы общее собрание обсудило и одобрило только две его главы: о порядке производства дел в Думе и о порядке ее заседаний.
Как было предусмотрено в «Учреждении Государственной Думы» от 20 февраля 1906г., Наказ в том виде, в каком его приняли на заседаниях I и II Дум, был представлен в I Департамент Правительствующего Сената, где его подвергли тщательной юридической экспертизе. Несмотря на то, что Наказ в основном отвечал требованиям Закона, в его публикации было отказано. Основанием послужило некоторое несоответствие 5 параграфов Наказа ст. 62 Учреждения.
Руководствуясь нормами ст. 5 и 6 Положения об утверждении Государственной Думе депутаты образовали отделы и комиссии для предварительной подготовки подлежащих рассмотрению в Думе дел.
Любопытны основания, по которым Правительствующий Сенат счел нецелесообразным опубликование Наказа. Например, в пункте Наказа об образовании отделов Думы впервые вводился термин «Бюро Думы». Сенат счел необоснованным введение этого термина, поскольку его не предусматривал Закон об учреждении Думы. Это, по словам Сената, не могло не «повлечь за собой требования о пояснении в самом Наказе признаков, определяющих содержание означенного термина, хотя и ясного с точки зрения государственно-бытовой, но не нашедшего еще себе определительного отражения и формулировки в терминологии нашего законодательного языка».
Неодобрительно отнесся Сенат к § 33 Наказа, где говорилось о постоянных комиссиях. По мнению Сената, здесь необоснованно расширялась компетенция Думы в области постройки железных дорог не только за счет казны, но с ее гарантией. Некоторые разделы Наказа не удовлетворили Сенат своей редакцией.
Известный интерес представляет изложенная в Наказе процедура формирования отделов и комиссий. Они играли в Думе различную роль. В комиссиях разрабатывались дела, по выражению С.А. Муромцева, «по существу». Отделы же выполняли технические и организационные обязанности. Опыт I Думы, несмотря на его непродолжительность (1,5 месяца), показал, что группировка членов Думы по отделам, хотя и носила случайный характер (при формировании не было голосования, в списки отделов фамилии депутатов вносились в алфавитном порядке), тем не менее, имела определенные преимущества. Такой способ формирования отделов исключал преднамеренный подбор групп, имеющих щекотливую функцию проверки избрания членов Думы.
Комиссии в соответствии с § 29 Наказа образовывались путем избрания их либо в отделах, либо на общем собрании Думы закрытой баллотировкой (записками). Правильное образование комиссий - традиционно важный момент, ибо в них проходила большая часть законодательной работы. В составе Дум были как постоянные, так и временные специальные комиссии.
Далее в докладе был освещен порядок голосования при избрании высших должностных лиц и формирования отделов и комиссий. В соответствии с § 19, 21 и 22 Наказа I Думы голосование проводилось с помощью записок, на которых писали имя кандидата в Председатели Думы. Их передавали в Президиум, где думский пристав и его помощники складывали записки в урны. Они же вскрывали урны. Подсчет голосов производила счетная комиссия из числа членов Думы. Назывались все кандидаты. Члены Думы получали баллотировочные шары и опускали их либо «за», либо «против». Для баллотировки шарами членов Думы вызывали в алфавитном порядке губерний, от которых они были избраны. В дальнейшем в практике голосования появилась баллотировка вставанием, поднятием руки, посредством выхода из двери. Для последнего председательствующий просил нечленов Думы покинуть зал. Пристав и его помощники закрывали все двери, кроме двух. Слева от председателя была дверь для тех, кто «за», справа - кто «против». Воздержавшиеся от голосования оставались в зале. В дверях пристав и его помощники вели подсчет голосов.
В процессе подготовки первого Наказа Государственной Думы его составители частично использовали опыт работы западноевропейских парламентов. Специально к открытию I Думы было приурочено издание на русском языке Наказа палаты депутатов французской республики, Наказа рейхстага Германской Империи и прусской палаты депутатов, а также Порядок австрийского парламента.
Из-за отсутствия полноценного Наказа Думы первых созывов руководствовались в своей практике документом, носившим название Свода временных правил. Каждый раздел Свода имел помимо названия подзаголовок, уточняющий происхождение нормы. Например, разд. II «Порядок подсчета избирательных записок» имел в подзаголовке пояснение «по установленной практике». В разделе о порядке прекращения и сокращения прений в скобках пояснялось: по постановлению Думы от 2 мая 1906 г.
Процедурным проблемам было посвящено большинство заседаний I и II Дум. Данный факт свидетельствует как о важности процедурно-правовых вопросов вообще, так и о несомненных попытках со стороны Думы выработать правила, ограждающие ее от произвольных вмешательств извне.
Государственная Дума в начале своей деятельности продолжала руководствоваться Наказами I и II Дум. Затем Комиссия 19-ти после месяца работы представила на общее собрание документ, состоявший в окончательном варианте из 8 глав и 238 параграфов. Обсуждение Наказа заняло почти 5 месяцев. Как и первый вариант Наказа, он был направлен в I Департамент Правительствующего Сената на апробацию. Однако и этот Наказ разделил судьбу прежнего. Сенат счет невозможным его публикацию в качестве постановления ввиду несоответствия 17 параграфов Наказа «Учреждению Государственной Думы».
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
