Наша держава 15 липня 1997 року зробила свій вибір на користь задоволення усіх 30 принципів Хартії. Тобто, взяла на себе зобов'язання реалізувати найбільш повну модель місцевого самоврядування. Це є дуже важке завдання. Тим більше, що воно ускладнюється тим, що в конституційній моделі місцевого самоврядування Україна намагається випередити Європу, оскільки головною діючою особою місцевого самоврядування в Україні проголошена територіальна громада, а не органи місцевої влади, як це проголошено у Хартії. Ці амбітні наміри України можна було б лише вітати. Але час показав, що завдання надто важкі. Тим більше, що як на момент ратифікації, так і сьогодні конституційна модель місцевого самоврядування в Україні не відповідає обраній Україною моделі місцевого самоврядування згідно із Хартією.
Актуальність питання про втілення принципів хартії у законодавство і практику витікає і з того, що зараз Україна продовжує удосконалювати правовий фундамент свого майбутнього. З ухваленням парламентом Конституції (29 червня 1996 року) і Закону “Про місцеве самоврядування” (21 травня 1997 року) в Україні створено правові підстави і сформовано українську національну модель місцевого самоврядування та засади для існування місцевого самоврядування. На жаль, ці законодавчі акти особливо в частині, що стосується місцевого управління і самоврядування, несуть в собі сліди компромісів між різними політичними силами, суперечливі і не в повній мірі відповідають ЄХМС. Аналіз, що був проведений декілька років тому (а правова ситуація щодо місцевого самоврядування до цього часу не змінилась!) Вадимом Прошко, що нині є членом групи незалежних експертів Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) з питань Європейської хартії місцевого самоврядування, показав безсумнівну відповідність нашого законодавства лише 11 з 30 пунктів Хартії і, в тому числі лише 5 з особливо важливих 14 пунктів! Можна стверджувати, що в свій час український парламент підійшов до ратифікації Хартії досить формально і кон'юнктурно, не зваживши усі наслідки акту її ратифікації. Цим створено проблеми політичного і морального порядку, що не розв'язані ще й досі. Дійсно, при приєднанні України до Хартії були проігноровані, друга і третя частини Хартії, що надають можливість пом'якшити процес втілення Хартії в конкретній державі і обумовлюють процедури приєднання до ЄХМС. А потреба в поступовості, як в часовому, так і у територіальному аспектах, впровадження ЄХМС є, оскільки не можливо одномоментно змінити законом свідомість і стереотипи поведінки людей, вихованих за тривалий час існування попередньої радянської системи.
Рада Європи має механізми моніторингу за дотриманням країнами-членами зобов'язань по ратифікованих ними європейських документах. Коли мова йде про моніторинг стану втілення у законодавство і життя положень Європейської хартії місцевого самоврядування, то ключова роль в цьому покладена на Конгрес місцевих і регіональних влад Європи. По Україні такий моніторинг КМРВЄ проводив вже двічі: у 1998 році і у 2001 році. Не будемо зупинятись на аналізі документальних наслідків цих моніторувань. Вони відомі і наводяться у даному виданні як матеріал українсько-європейського семінару, присвяченого Європейській хартії місцевого самоврядування.
Одним із шляхів усунення формальних суперечностей між цими моделями є внесення відповідних змін до Конституції України і приведення конституційної моделі місцевого самоврядування до моделі, обраної при ратифікації Хартії. Але процедура коригування Конституції є досить складною, а процес внесення поправок до Основного Закону вкрай політизований. В результаті, протягом 6 років, що пройшли після ухвалення Конституції, до неї не внесено жодних змін. Крім того, є великі сумніви щодо доцільності зміни чинної конституційної моделі місцевого самоврядування, принаймні у деяких її аспектах. Розглянемо, хоча б, проблему відсутності у обласних та районних рад власних виконавчих органів, що вимагає п.2 ст.3 Хартії. В свій час таке рішення частково було виправдане, оскільки були необхідними заходи для зміцнення інтеграційного впливу центральної влади. Дійсно, в Україні ще не закінчився процес формування політичної нації і тому існує загроза дезінтеграції молодої держави через автаркію і сепаратизм регіонів. Зараз ці настрої дещо пом'якшились. Але при опрацюванні пропозицій щодо зміни ролі відповідних місцевих державних адміністрацій і передачі самоврядних повноважень обласним та районним радам зразу ж виникають пропозиції про зміни способу формування керівників областей. А саме, пропонується обирати губернаторів населенням відповідних регіонів. Тобто, фактично пропонується поширити кримську модель устрою місцевої влади на всі 25 областей. А чи це доцільно, чи кримська модель показала свої переваги перед іншими регіонами? В економічній, політичній, соціальній площині? Ні. А небезпеки, про які згадувалось вище, отримують живлення, оскільки самоврядування у населених пунктах ще є дуже слабке і не може гарантувати уникнення загроз автаркії регіонів, переродження регіональних лідерів, обмежень демократії в регіонах. Прояви цих негативних рис спостерігаються навіть і зараз, коли губернатори призначаються центром і не мають іншого джерела легітимності, ніж Указ Президента. Неважко собі уявити, що може статися у випадку їх прямого обрання населенням. Таким чином, спроби надати регіональним радам власних виконавчих структур, що вимагає Хартія, блокується пропозиціями про пряме обрання губернаторів, чого Хартія не вимагає і що несе певну небезпеку. Перенесення досвіду федеративної Росії в унітарну Україну є, м'яко кажучи, необґрунтованим.
Другий варіант усунення суперечностей між моделями місцевого самоврядування в Україні "по Хартії" і "по Конституції" міститься у самій Хартії. А саме, відповідно до ст. 13 Хартії, Україна по закінченню п'ятирічного терміну (див. стаття 17 Хартії) може висловити застереження щодо поширення дії Хартії на дві категорії органів місцевого самоврядування -- обласні і районні ради. Тобто, є можливість скористатися механізмом денонсації Хартії для цих двох рівнів місцевої влади. Такого типу пропозиції можуть виникнути і щодо виведення з-під дії Хартії двох особливих територій України -- Києва і Севастополя. Таке є можливим на основі ст. 16 Хартії.
Звичайно, це найменш бажаний шлях. Оголошення Україною про такі наміри може викликати негативну реакцію у Європі і поставити ще одну пляму на іміджі України. Такий крок став би сигналам, що ступінь демократичних устремлінь України зменшується.
На наш погляд, більш перспективним напрямом дій є робота по більш повному втіленню принципів Хартії там, де це є можливим в рамках української моделі. А тут велике поле діяльності. Особливо, в частині реалізації більшості положень чинного національного законодавства у повсякденній практиці територіальних громад. В цій роботі слід мати на увазі, що фундаментальною причиною гальмування як із імплементацією Хартії в повному обсязі, так і зі становленням справжнього (не по формі, а по суті!) місцевого самоврядування в Україні, на наш погляд, є нерозвиненість громадянського суспільства в Україні взагалі, і у кожній конкретній місцевій спільноті зокрема. Громада діє, проявляється і впливає через громадські організації, сукупність яких у кожному місті, селищі, селі і складає місцеве громадянське суспільство, якщо так можна висловитись. Квітка “місцевого самоврядування” потребує демократичного гумусу (див. Малюнок). Вона не може рости на камінні. Актуальне завдання полягає в тому, щоб внести гумус демократії в українські громади. Найбільш далекозорі голови українських міст розуміють свою відповідальність у цій важливій справі. Наприклад, міські голови Комсомольська, що на Полтавщині, та Кам'янця-Подільського, що на Хмельниччині, відповідно Олександр Попов та Олександр Мазурчак, безпосередньо працюють із своїми громадами, підтримують громадських активістів, навчають їх, залучають до розв'язання міських проблем, до участі у стратегічному плануванні, проводять громадські опитування та громадські слухання, чутливі до місцевих громадських ініціатив тощо. Нарощування соціального капіталу сприяє розвиткові цих міст. Справи в них йдуть набагато краще, ніж у багатьох інших містах України. Ці та інші приклади показують, що справа не стільки у законодавчих чи фінансових умовах для місцевого самоврядування або не у недосконалості української моделі місцевого самоврядування (зрозуміло, що проблеми і недоліки в цих сферах є!), скільки у наявності політичної волі з боку місцевих лідерів, їх загальної демократичної політичної культури. Це, як кажуть, закид у бік місцевої влади. Разом з тим, свою частину шляху, свій внесок у нарощування шару демократичного гумусу могли б зробити безпосередньо і позаурядові громадські організації, наприклад, користуючись такими інструментами місцевої демократії, як: громадські слухання, місцеві ініціативи, органи самоорганізації за місцем проживання, статут територіальної громади тощо. Всі ці інструменти вже передбачені чинним законодавством. Часто-густо громадським організаціям бракує елементарних знань щодо цих інструментів і зосередженість на вузькому предметі своєї власної діяльності. Звичайно, велику роль тут відіграє і певна несамодостатність неурядового сектора, відсутність у лідерів громадських організацій вміння балансувати між Сциллою конфронтаційності і Харибдою конформізму у відносинах із місцевою владою. Влада завжди є джерелом ресурсу для вирішення статутних завдань громадської організації. В будь-якому випадку влада має бути партнером третього сектора -- громадських організацій. Виховати собі партнера у спільній конструктивній роботі над проблемами громади і її окремих членів -- громадян є спільним завданням як влади, так і громадськості.
Повертаючись до проблем імплементації ЄХМС, звернемо увагу, що громадськість могла б сприяти цьому процесу запровадженням таких громадських інституцій, як Уповноважений по дотриманню Європейської хартії місцевого самоврядування чи Громадський комітет з моніторингу за дотриманням Європейської хартії місцевого самоврядування. Думається, що муніципальний рух України на своїх VIII муніципальних слуханнях міг би виступити із такою ініціативою. Спільними зусиллями урядових і позаурядових структур могла б бути також розроблена і реалізована Програма пропагування принципів ЄХМС і сприяння їх впровадженню.
Страницы: 1, 2