Особливості української моделі місцевого самоврядування
У вижче надрукованих тезах було проаналізовано проблемні аспекти співвідношення регулювання суспільних відносин державними інститутами та інститутами громадянського суспільства. За допомогою практичних прикладів описувалась дія тих чи інших норм, нормативно-правових актів, інститутів, колізій та існуючих концепцій, їх вдосконалення та поліпшення за якісно новими принципами, що диктуються об'єктивно сформованими тенденціями в українському суспільстві. Але система місцевого самоврядування в Україні не є чимось унікальним, вона багато в чому схожа з іншими світовими системами й підкоряється багатьом найзагальнішим принципам. З метою всебічного та повнішого його вивчення й пізнання, пропоную розглянути місцеве самоврядування України на загальнотеоретичному рівні з обов'язковим урахуванням європейських та світових тенденцій і закономірностей у даній галузі, а також звернутись до історичних передумов формування самоврядування. Для зручності при аналізуванні особливостей формування нашої системи місцевого самоврядування можна використати порівняльно-правовий метод і прослідкувати історію становлення.
Часто, проводячи класифікацію системи організації влади на місцях, вирізняють: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романо-германську або європейську), іберійську та радянську. В окремих державах система організації влади на місцях характеризується ознаками і англо-американської, і континентальної моделі, наприклад ФРН, Австрія, Росія, що дає підстави виділяти змішану модель. У світі найбільш поширеними є дві моделі місцевого самоврядування: англосаксонська і європейська. Основна їх відмінність в тому, що в першій - суб'єкти місцевого самоврядування не здійснюють повноважень органів державної влади, а в другій - залучаються до реалізації державних функцій. Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадянського суспільства. Англосаксонська модель самоврядування виростала із місцевих громад і приходів, яким була надана широка автономія не лише у виконанні приписів королівської влади, але й у власній правотворчості. Територіальним органам на містах доручалися всі сторони управлінської діяльності аж до здійснення судово-поліцейських функцій. На прикладі англосаксонської системи місцевого самоврядування можна спостерігати таку його лінію розвитку як відкрита модель. Відкрита модель - це рух знизу, коли жителі об'єднуються для вирішення проблем, домовляються про правила, збирають кошти для утримання служб, розв'язання тих чи інших завдань, домовляються з сусідніми селами про спільні дії (наприклад водозабезпечення населених пунктів тощо). Основний принцип «виникає проблема - громада її вирішує», звідси ініціативність і дух свободи, який існує в місцевому самоврядуванні певних країн. Англосаксонська відкрита модель місцевого самоврядування поширювалась переважно разом із поширенням англо-американської правової системи і на історичний розвиток самоврядування в українській державі не вплинула через ряд історичних, географічних факторів. Навпаки, наша правова система має історичний досвід закритої моделі місцевого самоврядування, яка бере свій початок з давньогрецького періоду, де існували міста-держави, в яких лише жителі мали відповідні права, а інші - раби чи іногородні, хоч і проживали в місті, були безправними. Місто існувало за принципом «закритої корпорації» (закритого клубу) і можна закономірно припустити, що влада в таких містах зосереджувалась у руках досить авторитетних діячів того часу. Хоча ця модель існувала в чистому вигляді в античній Греції та в Римі, її елементи передалися нам разом із заснуванням грецьких міст на території українського народу, але цей факт залишається цікавим скоріше для істориків а ніж для правників, тому, що наша правова система не увібрала традицій місцевого самоврядування закритої моделі, вироблених греками крім одного елементу, про який буде йтися мова далі.
Аналіз конституційних норм українського законодавства дозволяє стверджувати, що ми маємо змішану модель місцевого самоврядування і на її розвиток найбільше вплинули не відкрита чи закрита моделі, а модель, продиктована державницькою теорією царської Росії, континентальною європейською моделлю та радянським підходом до інститутів місцевого самоврядування як до буржуазних. Так історично склалося, що Україна перебувала під потужним впливом Росії, в якій більш популярною була державницька теорія місцевого самоврядування (в середні віки, та і пізніше престижною була служба у царя, тобто історично формувалася централізована управлінська вертикаль; народ, як правило, завжди сподівався на царя). Закрита модель місцевого самоврядування міст-держав згодом еволюціонувала в епоху середньовіччя у так зване Магдебурзьке право, яке знайшло поширення в містах західної частини України. Але найсильнішого впливу на інститут місцевого самоврядування здійснив період перебування Української республіки у складі радянського союзу і я пропоную детальніше розглянути елементи системи місцевого самоврядування, що дістались нам у спадок від радянської доби.
Після проголошення незалежності України і розбудови її як незалежної, суверенної, демократичної держави законодавець очевидно не став на шлях кардинальних перетворень у галузі місцевого самоврядування, а віддав перевагу адаптації вже існуючій системі, що будувалась на радянський лад. За роки незалежності України конструктивні перетворення в системі державного управління та місцевого самоврядування поєднувалися і співіснували з елементами що дісталися у спадок від радянської доби, це робить його внутрішньо суперечливим, громіздким, відірваним від людей і неефективним. Державне управління, як наслідок надмірної децентралізації, стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ, а на місцевому рівні - завадою розвитку місцевого самоврядування. Адже типовим в наш час стало “протистояння„ органів державної влади на місцях представницьким і виконавчим органам місцевої громади, що виявляється у лобіюванні своїх інтересів. Як сказав екс-президент України Л. Кучма в одному зі своїх інтерв'ю: «Складається враження, що центральна та місцева влади - вороги. Це неприпустимо, бо головним завданням влади на всіх рівнях є покращання життя людей. А влада, яка не вирішує свого головного завдання, взагалі нікому не потрібна». На сучасному етапі весь комплекс заходів у сфері місцевого самоврядування характеризується відсутністю ефективної регіональної політики в якій місцевому самоврядуванню відводилися б функції соціально-економічного розвитку регіону, поліпшення якості життя населення, ефективного управління природними ресурсами, раціонального використання земель тощо. Як бачимо, регіональна політика в демократичній державі з ринковою економікою покликана сприяти формуванню економічного базису місцевого самоврядування, а її відсутність чи недієвість призводить до нікчемності самоврядування як такого; централізм - це наслідок адміністративно-командної системи управління, яка за довгі роки існування в українському суспільстві вкоренила свої інститути. Багато з них залишаються діючими і цьому сприяє відсутність досвіду місцевого регулювання в умовах трансформації суспільно політичного ладу, а закріплення на конституційному рівні принципів унітаризму аж ніяк не сприяє їхній ліквідації; на жаль, після шістнадцяти років становлення місцевого самоврядування ми повинні констатувати наявність й інших проблем, які створюють загрозу кризового розвитку наших міст і сіл. Серед таких є неврегульованість між бюджетних відносин, наслідком чого є жебрацький стан місцевих бюджетів, невизначеність розподілу компетенцій і ресурсів між владою різних рівнів, кризовий стан комунального господарства. Ці проблеми загальновідомі, для їх вирішення дещо робиться, але робиться неприпустимо повільно.
Концептуальне та законодавче визначення оптимальної
децентралізації
На мою думку не вирішеним є питання про оптимізацію розподілу повноважень між органами державної влади на місцях і органами місцевого самоврядування тому що не встановлено на рівні державних стратегічних концепцій належних заходів по здійсненню децентралізації управління. З цього випливає, що одним з найгостріших питанням проблематики взаємовідносин на місцях органів державної влади і місцевого самоврядування є питання встановлення примату централізації чи децентралізації державної влади, що саме по собі має бути концептуально обґрунтованим. Особливістю ж місцевого самоврядування в Україні є те, що воно діє за відсутності чіткого концептуального підґрунтя. Проте, не слід вирішуючи питання про децентралізацію, абстрактно протиставляти державу і місцеве самоврядування. На практиці ці явища у певних проявах можуть вступати у конфлікт, але, виходячи з концепцій громадянського суспільства і правової держави, таке протиставлення неприпустиме.
Державний механізм і місцеве самоврядування є інститутами громадянського суспільства, кожен з яких, здійснюючи притаманні йому функції, сприяє в цілому його становленню і розвитку. Конституювання держави і місцевого самоврядування як складових громадянського суспільства дозволяє вирішити проблему їх співвідношення і взаємодії. В такій системі координат говорити про підпорядкованість місцевого самоврядування державній владі немає сенсу, тому що пріоритети визначаються верховним сувереном - Українським народом, а зміст діяльності органів публічної влади спрямований на забезпечення прав та свобод людини і громадянина
Проблема оптимальної децентралізації, знаходження балансу між об'єктивною тенденцією до розширення повноважень органів місцевого самоврядування, залучення до управління місцевими справами громадськості і водночас потребою для держави регулювати економічний, соціальний та екологічний стан території країни, забезпечувати достатні фінансові ресурси для підтримання збалансованого розвитку регіонів є досить дискусійною у середовищі правників і політиків. Одні вважають, що передача державою на регіональний рівень всіх інструментів впливу на економічні процеси неодмінно матиме наслідком зростання регіональних дисбалансів, інші виступають за визнання потреби підтримувати конкурентоспроможність регіонів. Як реакція на пострадянську ідеологічну та фактичну централізацію закономірно виникла точка зору, що децентралізоване управління найбільш схильне до врахування потреб громадян при наданні громадських послуг, а також до виконання функції формування нової політичної еліти. Однак останнім часом виникає все більше сумнівів щодо безапеляційності цих тверджень. Тому що саме на регіональному рівні часто управлінські функції зосереджені в руках закритої, немобільної традиційної еліти (чи коаліції еліт, у минулому конкуруючих), у руках якої зосереджено значні політичні, інституційні та фінансові ресурси.. Це веде до зменшення контролю держави за процесами, які відбуваються на території її впливу. Уникнути своєрідної консервації соціально-політичної схеми розвитку території, на думку багатьох науковців, можна шляхом розширення поняття децентралізації аж до використання моделі інституціалізації колективних інтересів населення певної території, тобто залучення громадян до управління, пропагування іміджу «активного жителя», виховання у громадян гордості за місцевість де вони проживають. Така думка науковців і з нею не можна не погодитися. Але як зазначив з цього приводу проф. Петришин, результат прийняття таких актів на даному етапі, що намагаються пробудити у жителів гордість чи підняти імідж самоврядування, виявляється скоріше ідеологічним ніж технологічним тобто вторинним для проведення реформи. Наприклад питання щодо того як назвати послуги в галузі місцевого самоврядування - соціальними чи адміністративними цікавить більше науковців-теоретиків, але людей дійсно більше турбує те, є ці послуги чи їх немає. Можна, звичайно, говорити й про ідеологію, безумовно. Без ідеології, без мети також успіху не буде.
Страницы: 1, 2, 3, 4
