Поскольку федеральный закон во многом предопределил понятие правительства как постоянно действующего высшего исполнительного органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти, то лишь немногие субъекты постарались конкретизировать это понятие, например добавляя к названным признакам коллегиальный характер деятельности, указывая на основную цель его функционирования, общий характер его компетенции, устанавливая наименование руководителя высшего исполнительного органа.
Состав правительства определяется путем указания видовых и типовых государственных должностей, организационно являющихся членами правительства. Видовыми (индивидуальными) должностями являются должности губернатора, мэра, председателя правительства, вице-губернатора, вице-мэра, первого заместителя председателя правительства, если они предусмотрены в единственном числе, министра конкретного министерства, руководителя аппарата (администрации) губернатора и правительства. Типовыми государственными должностям являются должности заместителей высшего должностного лица, министров и руководителей иных центральных и территориальных органов исполнительной власти. Состав высшего исполнительного органа может быть абсолютно определенным, если перечень типовых должностей является закрытым или относительно определенным - в этом случае невозможно точно установить, руководители каких исполнительных органов являются членами правительства - это будет зависеть от структуры исполнительных органов и решения высшего должностного лица, поскольку именно он, согласно ст. 18 Федерального закона, формирует его состав. Полагаем все же, что закон должен исчерпывающим образом определять перечень государственных должностей, являющихся членами высшего исполнительного органа. Что касается высшего должностного лица, то его задача - определить персональный численный состав типовых государственных должностей, прежде всего своих заместителей и руководителей иных исполнительных органов. Не совсем традиционная схема содержится в законе Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга" от 30 октября 2003 г., согласно ст. 5 которого в состав правительства Санкт-Петербурга входят губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор - руководитель администрации губернатора, не менее шести вице-губернаторов, отвечающих за решение вопросов в различных сферах деятельности, представитель губернатора в законодательном органе, а также могут входить руководители иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге, которые назначаются в состав правительства губернатором по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Общее количество членов правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15 человек. Вызывает сомнение правомерность включения в состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации руководителей федеральных территориальных органов, даже если это будут органы двойного подчинения, поскольку одно и то же лицо не может занимать одновременно государственную должность субъекта РФ (или государственную должность государственной службы субъекта РФ) и государственную должность федеральной государственной службы.
Кстати сказать, в практике Верховного Суда РФ имеются решения, которыми признавались недействующими и не подлежащими применению конституционные и уставные нормы, предусматривавшие создание совместных исполнительных органов республик, областей и отдельных федеральных органов исполнительной власти (см. например, постановление Президиума Верховного Суда РФ от 17 июля 2002 г., которым подтверждена законность решения Архангельского областного суда, признавшего незаконным и не подлежащим применению п. 4 ст. 27 Устава области, предусматривавший право областной администрации создавать совместные с федеральными органами исполнительной власти формирования областной государственной исполнительной власти)1.
Уровень руководителей центральных исполнительных органов, являющихся по должности членами правительства, как правило, ограничивается министрами (Карелия, Коми, Чувашия, Нижегородская, Омская, Пензенская области, Ставропольский и Хабаровский края). Вторым по распространенности видом органов, руководители которых включаются в состав правительства, являются государственные комитеты в республиках и комитеты в областях и краях. Статус министра и соответственно члена правительства нередко придается руководителям иных исполнительных органов, не возглавляющих министерства, - руководителям аппаратов и администраций высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, начальникам главных управлений (Удмуртия), руководителям территориальных органов, таких, например, как префектуры в Москве и администрации управленческих округов в Свердловской области.
Изучение установленных субъектами Федерации процедур назначения на должность и освобождения от должности членов высшего исполнительного органа выявило, что подавляющее большинство республик, краев и областей стараются соблюдать те правоположения, которые были выработаны Конституционным Судом РФ при рассмотрении дел о соответствии Конституции РФ конституций и уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей, Республики Алтай и ряда других. Напомним кратко основные правовые позиции:
при формировании высшим должностным лицом персонального состава высшего исполнительного органа допустимо участие законодательного органа;
законодательный орган вправе участвовать в согласовании назначения на должность только ограниченного круга членов высшего исполнительного органа, установленного конституциями, уставами и законами субъектов Федерации;
законодательный орган не вправе участвовать в процедуре освобождения от должности членов высшего исполнительного органа, в том числе назначенных по согласованию с ним;
- выражение недоверия законодательным органом отдельному членувысшего исполнительного органа не может влечь за собой обязательную егоотставку.
Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона "Об общих принципах..." отмечается, что конституцией может быть определено, назначение каких именно членов высшего исполнительного органа требует согласия законодательного органа, однако такой перечень не может включать всех членов правительства. В большинстве республик процедура согласования распространяется только на председателя правительства, если высшее должностное лицо не замещает эту должность. Далее, чаще всего встречается согласование назначения на должность первых заместителей и заместителей высшего должностного лица, а из других членов правительства - министра финансов. В Нижегородской области по согласованию с законодательным собранием губернатор назначает, помимо своего первого заместителя, министров, в ведении которых находятся финансы, труд, социальная защита, а также имущественные отношения, а в Московской области - министров финансов, экономики, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия, строительства, транспорта, экологии и природопользования, здравоохранения (т.е. 8 из 19). Наконец, в тех субъектах Федерации, где высшее должностное лицо одновременно замещает должность председателя правительства, может вообще не предусматриваться какое-либо участие законодательного органа в процедуре назначения отдельных членов высшего исполнительного органа.
Редко встречаются законы о правительстве субъектов Федерации, в которых подробно прописана конституционная процедура получения согласия законодательного органа на назначение тех или иных членов правительства. Этот пробел может быть восполнен либо в регламенте законодательного органа, либо путем принятия специального закона, такого, как закон Брянской области "О порядке согласования Брянской областной думой кандидатур для назначения на отдельные должности в органах исполнительной власти Брянской области" от 9 апреля 2004 г. В частности, необходимо определить, кто и какие кандидатуры вносит, в какой срок рассматривается вопрос о даче согласия, сколько раз можно представлять одну и ту же кандидатуру, порядок и форма принятия решения, а также механизмы разрешения разногласий. В ряде законов предусматривается возможность получения не предварительного, а последующего согласования кандидатуры члена правительства, производимого после акта назначения на должность (Санкт-Петербург) .
Правда, пока еще не все субъекты строго соблюдают вышеназванные правоположения. Так, согласно ст. 8 закона Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республике", в случае принятия Государственным советом решения о выражении недоверия заместителю председателя правительства или министру финансов президент республики обязан незамедлительно освободить их от должности. В п. 9 ст. 20 закона Хабаровского края "О Правительстве Хабаровского края" установлено, что выражение Законодательной думой недоверия членам правительства, в согласовании назначения на должность которых она принимала участие, влечет незамедлительное освобождение их от должности. Приходится напоминать о правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений устава (Основного закона) Алтайского края: "Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации (ст. 85 Устава), если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц".
Правовой статус члена коллегиального высшего исполнительного органа зависит от того, признается ли его должность государственной должностью субъекта РФ или он является государственным гражданским служащим. В большинстве республик и областей члены правительства занимают государственную должность субъекта РФ, - правда, в некоторых к ним отнесены лишь заместители высшего должностного лица, что вряд ли можно признать обоснованным. Перечисляя ограничения, несовместимые с занятием должности члена правительства, региональные законодатели в основном воспроизводят содержание ст. 10 и 11 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Используется и другой вариант, когда в законе о правительстве применительно к статусу членов высшего исполнительного органа дается отсылка к ограничениям, порядку назначения на должность и освобождения от должности, установленным для гражданских государственных служащих субъекта РФ.
Статус председателя правительства заслуживает отдельного рассмотрения при той модели организации исполнительной власти, когда высшее должностное лицо не замещает эту должность. Практически ни в одном законе не устанавливается каких-либо специальных (возрастных, профессиональных) требований к кандидату на эту должность, хотя в случае невозможности исполнения высшим должностным лицом своих обязанностей их исполняет, как правило, председатель правительства. В полномочия председателя правительства входит организация работы высшего исполнительного органа, начиная от планирования деятельности, распределения обязанностей между членами правительства, ведения заседаний правительства и заканчивая формированием аппарата правительства, представление правительства во взаимоотношениях с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, подписание актов правительства (в Республике Удмуртия только по поручению президента), участие вместе с высшим должностным лицом в формировании, назначении и руководстве деятельностью подчиненных исполнительных органов, а также замещение высшего должностного лица в период его отсутствия.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
