У Законі України від 11 лютого 1998 р. “Про метрологію та метрологічну діяльність” [49] розділ ІV називається “Державний метрологічний контроль і нагляд”, а в тексті статей цього розділу розмежування понять “контролю” і “нагляду” відсутнє.
Аналогічне поєднання понять “нагляду” і “контролю” є характерним для більшості нормативних актів. Проте юридична наука з її висновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не дає підстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність. І хоча наукові висновки не завжди послідовно використовуються в процесі підготовки нормативних актів, здається, є всі належні підстави для того, щоб провести межу між контрольною і наглядовою діяльністю.
Розглядаючи закріплений у ст. 6 Конституції України [72] принцип поділу державної влади (законодавча, виконавча та судова) можна констатувати, що контрольно-наглядова діяльність властива всім органам, які реалізують функції і законодавчої, і виконавчої, і судової влади, а також прокурорського нагляду.
На наш погляд, небезпідставно В.Є. Чиркін, базуючись на даних порівняльного аналізу конституційних положень різних держав світу, робить висновок про сформовану в умовах сьогодення тенденцію виділення, разом із законодавчою, судовою і виконавчою владою, самостійної гілки влади - “контрольної влади”.
Загальний характер контрольно-наглядової діяльності зумовлений насамперед наявністю для будь-якого виду державної діяльності управлінських аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінський аспект є переважаючим, тобто, є метою цієї реалізації (не випадково донедавна для позначення цього процесу використовувався термін “державне управління”), то досягнення реалізації законодавчої і судової влади ? законотворчість і здійснення правосуддя, також неможливе без управління. Іншими словами, управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і, відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінської діяльності, також є для них загальною.
В юридичній літературі визначається зміст і значення контрольно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах. Її називають однією із загальних функцій управління, розглядають як важливу умову ефективної організації управління та одним із засобів забезпечення законності у сфері реалізації виконавчої влади, як перевірку правильності тих або інших дій, як з найважливіших каналів одержання об'єктивної інформації про життя суспільства, як стадію управлінського циклу тощо.
Процес контролю у різноманітних аспектах, з різноманітних точок зору: або у загальноуправлінському або в юридичному змісті.
У загальному розумінні процес соціального управління, на думку В.М. Плішкіна, можна розглядати як діяльність об'єднаних у певну структуру суб'єктів та об'єктів управління, спрямовану на досягнення поставлених цілей управління шляхом реалізації певних функцій і застосування відповідних методів та принципів управління. [134, С. 216]
У вузькому розумінні процес управління, як певний цілеспрямований вплив для упорядкування відповідної системи, має циклічний характер і складається з ряду постійно змінюваних одна одну стадій:
визначення цілей і прийняття рішень;
організації виконання рішень;
контролю за виконанням цих рішень. [131, С. 340; 17, С. 46]
Таким чином, якщо розглядати контрольно-наглядову діяльність стосовно кожного прийнятого рішення, то її можна визначити як стадію управлінського циклу.
Проте, якщо не пов'язувати контрольно-наглядову діяльність з кожним окремим рішенням, а розглядати її як відособлений, самостійний, однорідний за змістом, цілеспрямований вид діяльності, властивий усім органам управління незалежно від їх основних завдань, то вона (контрольно-наглядова діяльність) є функцією управління. [84, С. 15]
У свою чергу, В.Г. Афанасьєв підкреслює, що “контрольно-наглядова діяльність як функція управління ? це робота із спостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням ? законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам; виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання. Виявляючи відхилення та їх причини, визначаються шляхи корегування організації об'єкта управління, засобів впливу на об'єкт із метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи”. [15, С. 125]
Розглядаючи внутрішню структуру цієї функції, Є.В. Шоріна зазначала, що вона складається з трьох основних стадій:
встановлення фактичного стану справи;
порівняння фактичного становища з поставленою метою і виявлення допущених від неї відхилень;
розробки заходів щодо їх усунення. [146, С. 106]
Оцінюючи відповідність процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, контроль у ряді випадків набуває юридичного окреслення і виступає як контроль за дотриманням і правильним застосуванням норм права. [89, С. 4-5]
Цей вид контрольної діяльності, на думку Д.М. Бахраха, являє собою не що інше, як нагляд, наглядову діяльність. Він стверджує, що “наглядова діяльність ? складова частина державного управління. Її головне завдання ? забезпечити якість продукції, послуг і безпеку громадян суспільства, держави. Відомо, що контроль містить у собі нагляд за законністю і доцільністю діяльності, її оцінку з позицій соціально-політичних, організаційно-технічних, наукових, правових. Але в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов'язків підприємствами та організаціями, контрольні повноваження суб'єктів влади обмежуються ? їм надається можливість здійснювати лише нагляд. У тих же випадках, коли між перевіряючими і тими, хто перевіряється немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду потрібне для запобігання втручання в оперативну діяльність суб'єктів влади, які не відповідають за її наслідки”. [18, с. 40]
Якщо ж вести мову про види нагляду із загальноуправлінських позицій, то за аналогією з видами контролю за основу класифікацій можна взяти різноманітні критерії. Так, у рамках організаційних взаємозв'язків суб'єкта та об'єкта управління можливі два варіанти наглядової діяльності:
1. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно-підпорядкованих об'єктів, ? внутрішній нагляд;
2. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно не підпорядкованих об'єктів, ? зовнішній нагляд.
Залежно від того, на якій стадії управлінського циклу нагляд здійснюється, можна виділити попередній, поточний, наступний нагляд.
Коло сфер наглядової діяльності, дозволяє класифікувати нагляд на загальний - тобто, здійснюваний за всіма сторонами діяльності піднаглядного суб'єкта, і спеціальний, - тобто, здійснюваний за спеціальними, окремими сторонами його діяльності.
З юридичної точки зору, за основу класифікацій видів наглядової діяльності можна взяти особливості правового статусу суб'єктів наглядової діяльності.
Так, відповідно принципу поділу влади можна виділити наглядову діяльність:
судових органів, у тому числі й Конституційного суду;
органів місцевого самоврядування;
прокурорський нагляд.
За характером компетенції виділяється наглядова діяльність органів:
загальної компетенції (Кабінет міністрів України);
міжгалузевої компетенції ? наглядова діяльність міністерств України з відповідними повноваженнями, державних комітетів, державних інспекцій, фінансових органів;
галузевої компетенції ? нагляд вищих органів і посадових осіб, нагляд спеціальних органів.
Запропонована класифікація наглядової діяльності зумовлює відповідний розгляд питання щодо реалізації контрольної діяльності в Україні. У найзагальнішому розумінні контрольна діяльність ? це основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один з найважливіших елементів державного управління.
Здійснення контрольної діяльності можна розглядати відповідно до такої класифікації: за органами, які її здійснюють, за сферою діяльності, яка підлягає контролю, за формами її проведення.
За органами, які здійснюють контрольну діяльність:
органи законодавчої влади (Верховна Рада України);
Президент України;
Представницький орган Автономної Республіки Крим (АРК) ? Верховна Рада АРК;
органи виконавчої влади (Кабінет міністрів України, Рада міністрів АРК);
судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції);
спеціальні контролюючі органи ? державні інспекції та служби;
органи місцевого самоврядування (місцеві ради і виконавчі органи). [13, С. 219]
За сферою діяльності, яка підлягає контролю:
відомчий;
міжвідомчий;
надвідомчий.
За формами його проведення:
перевірка виконання;
ревізії;
витребування звітів та ін.
З одного боку, розглянута класифікація наглядової та контрольної діяльності наче б то підтверджує їх схожість, проте з іншого, - наявність названих видів наглядової діяльності свідчить про її специфіку в порівнянні з контрольною.
Для відповіді на питання про співвідношення контрольної і наглядової діяльності в державному управлінні розглянемо наявні в адміністративно-правовій літературі точки зору з питання сутності і змісту адміністративного нагляду, ще здійснюється різними органами виконавчої влади.
Незважаючи на відсутність єдності поглядів вчених-адміністративістів щодо цього питання, вони все ж таки не заперечують наявності наглядової діяльності спеціальних органів управління. Крім цього, не дістала відповідного схвалення й точка зору про те, що всі наглядові повноваження зосереджені в рамках прокуратури. [22, С. 19]
Разом з тим спостерігається розбіжність серед адміністративістів при характеристиці адміністративного нагляду: чи він є різновидом контролю, чи виступає рівнозначним з ним явищем.
Так, Ф.С. Разаренов при аналізі змісту поняття “адміністративний нагляд” у якості методологічної основи використовує ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у суб'єктів нагляду і піднаглядних об'єктів. [122, С. 71]
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28
